关于安徽检验检疫局创新检验监管模式的思考

　　党的十七大报告要求，检验检疫部门要“立足以质取胜”，“确保产品质量和安全”，“加强动植物疫病防控，提高农产品质量安全水平”。中央经济工作会议对质检工作进一步提出了产品质量、检验检疫、标准化和对外合作等“4个切实加强”的要求。最近，国务院副总理王岐山在国家质检总局视察工作时指出，质检部门要“不断地解放思想，不断地发现新情况，研究新问题，解决新问题，创造性地开展工作。”

　　国家质检总局局长李长江在全国质检工作会议上根据质检事业发展的实际，提出了贯彻党的十七大精神和中央经济工作会议精神，创新科学发展体制机制的要求。要求质检部门“必须着力创新有利于科学发展的体制机制，着力探索符合质检实际的科学发展的新路子，把握定位，查找不足，找准发挥作用的切入点，认真思考和谋划质检事业发展。”李长江局长对质检系统发出了改革创新的号召。

　　为了贯彻国家质检总局和李长江局长的指示精神，安徽检验检疫局党组近期开展了解放思想、科学发展、坚定推进业务改革的研究座谈讨论。正如宋代政治家、改革家王安石所言：“天变不足畏，祖宗不足法，人言不足恤。”安徽检验检疫局党组正是以此来激发本系统广大干部职工进行业务改革的坚强决心。

　　一、质检文化高扬，点燃改革方向引路之灯

　　随着科学技术的发展，特别是信息技术的发展，世界经济出现了现代工业经济与知识经济并存，并逐步显示出知识经济时代的特征。生产和消费完全跨越了国界，经济全球化的时代已经形成。当代世界的经济、政治格局，对各国的经济、政治及文化的发展带来了新的问题。国家之间综合国力的竞争更加激烈，一些全球性的问题更加突出。经济全球化，既是市场经济发展到更高阶段和水平的重要标志，同时，又增加了其不确定性和盲目性的破坏力及影响范围。

　　中国加入世界贸易组织之后，进入了国际市场，世界先进现代化理念对中国质检的执法监管、质量管理理念产生了猛烈的冲击。经过加入世贸组织五年的过渡期，中国的质检理念发生了根本性的转变，与世界发达国家逐步达成共识。

　　一是质检工作促进经济建设发展的战略意识，主要表现在5个方面，即：质量发展战略意识、质量诚信文化建设战略意识、国际标准对接发展战略意识、国际互认发展战略意识、质量发展教育战略意识。

　　二是产品质量决定意识，在5个方面被认同，即：产品质量决定经济质量、产品质量决定国计民生、产品质量决定生活（消费）质量、产品质量决定企业生命、产品质量决定国际关系。

　　三是质量管理理念在6个方面进一步升华，即：质量文化意识、质量经济意识、质量消费意识、质量市场意识、质量竞争意识、质量发展意识。

　　回顾中国质检体制建立以来，特别是在加入WTO以后，国家质检总局及时适应国际国内形势的变化，在不同的时期对质检工作都及时进行了工作重点的战略性转变，不断地提出新的思路，推动着中国质检从传统的技术执法的微观管理模式，向现代化的宏观与微观相结合的管理模式转变。经过了3个阶段的快速发展。

　　一是在中国加入WTO前夕，中国质检首先实行了“六个一次”模式，让成千上万的中国企业轻装走向国际市场。随后，形成了中国特有质检体制，对检验检疫和质量监督职能进行整合。建立了与WTO、ISO等国际组织对接的平台，建立了双边和多边磋商对话的机制。

　　二是在中国加入WTO处于过渡期内，国家质检总局局长李长江在全系统倡导制度创新和管理创新，全面系统地提出了一系列新的管理制度，以崭新的面貌应对国际市场。建立质检系统的信息平台，完成新老“三电工程”，实行电子监管。加强与口岸联检单位协作，推动口岸大通关建设。加强口岸把关，确保口岸安全。实施企业分类管理，建立“绿色通道”。提高执法效率，营造优质企业生产环境。质检重心前移，重源头抓质量，使标准、认证、检验、检测工作形成整体合力。加强对外协作交流对话，打破国外技术性贸易壁垒，切实解决质检“6个做不了”的问题。加强与地方政府的合作，服务促进地方经济发展，使质检工作有了坚实的社会基础，充满了生机和活力。

　　三是在中国加入WTO进入“后过渡期”后，李长江局长审时度势，以执法为民、构建和谐社会为目标，狠抓专项整治，并及时巩固整治成果，建立长效机制，提出了建立“一个体系”“两个链条”“一个网络”的质检监管基本工作体系，重塑了“中国制造”的形象。

　　在今年的全国质检工作会议上，李长江局长提出了质检工作的“5个着力点”的要求：即“建立健全以实现全过程监管为目的、以落实企业质量安全责任为核心、以符合质量安全标准为要求、以完善质量安全监管环节为措施、以严格检验检疫为主要手段的完整的质量监管体系”。从而把中国质检工作推向宏观上“全监管”，技术上“强基础”的时代，使质检行政执法与技术把关服务相得益彰。明确提出了企业全备案，产品全登记，检验全记录。积极适应中国经济发展进入国际市场的新要求，积极配合国家的宏观调控和产业结构调整，认真履行维护国家形象和国家利益的根本职责。

　　这一系列重大调整和重要决策，一步一步地将中国的质检体制框架清晰地描绘出来，在制度体系建设的过程中，形成了以质检“十六字方针”为核心的中国质检文化。这既是我们推进质检各项工作的根本指导方针，又是我们推动各项改革的强大动力。吹响了全系统创新的号角，拨亮了改革明灯。

　　二、中国走进国际市场，质检创新改革势在必行

　　中国加入世贸组织以来，发达国家先进的质量管理理论和实践，给中国传统的质量管理理念带来了根本性的改变，使我们从生产质量到消费质量，从质量管理到质量振兴，从管好质量到服务社会，都产生了新的认识。质检工作在经济建设中、在社会群体中、在企业生产管理中、在企业发展建设中，现代质量观念逐步深入人心。质量决定意识成为经济建设发展意识的内涵，质检现代意识成为产品质量意识的内涵。

　　当前，中国的科技进步、产业发展、生产工艺、管理水平、经营理念和产品质量明显提升。对外经济贸易突飞猛进，质量和管理水平可以用4句话来概括，即：出口产品的种类和规模大幅提升，加工业产品和消费类产品质量明显提高，出口产品的结构有明显优化，工程质量和服务质量明显改善。

　　中国在积极参与经济全球化，主动融入世界经济体系的过程中，已经成为世界第二大贸易国和第三大进口国，中国的经济总量居世界第四位。中国已经成为世界经济增长中的一支重要力量，在国际舞台上的作用日益凸显。中国具有一定规模的企业达到1700多万家，进出口商品12000多种。中国已有18家企业进入世界500强。

　　虽然中国经济得到快速发展，但是在多边贸易中遭遇了前所未有的贸易摩擦。中国连续13年成为全球遭受反倾销调查最多的国家，连续6年成为遭受美国贸易调查最多的国家，2007年是全球遭受反补贴调查最多的国家。与质检职能相关的技术性贸易壁垒层出不穷。近年来，美国、欧盟、日本先后实施了RoHS指令、WEEE指令、EuP指令、REACH法规、“肯定列表制度”等技术措施。质量问题的政治化越来越明显，质量问题国际化越来越普遍，质量问题处理起来越来越复杂。质量决定国家安危，质量决定国计民生，质量决定经济建设，质量决定国际多边关系，这已经不是耸人听闻之事。

　　国内和国际上反映出的问题，都有一个共性问题，出问题的企业基本上都是中小型企业。中国和世界上的发达国家一样，中小型企业占企业总家数的95%以上。汪洋大海般的中小型企业，解决了世界上60%~70%的人员就业，创造了55%的GDP。质量问题是世界共同面对的长期性的问题。在中国，中小型企业又具有可变性最大，创新能力最强，企业诚信体系和质量保证体系又最不健全的特点。全国40万家食品作坊，就已经让世人对“中国制造”产生了怀疑。质检工作必须创新思维，立志改革，与世界的先进做法对接，尽快缩短距离。

　　质检部门必须同时履行4项职能，即：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。把管好了中小型企业产品质量作为主体和关键，作为质检工作难点和要点。质检体制改革、机制改革、模式改革、流程改革、技术管理改革等等，都必须立足管全、管住、管好。

　　具体的说，目前质检在8个方面的矛盾较为突出：一是市场的多元化与标准的同一化的矛盾；二是产品的科技进步与检测技术滞后的矛盾；三是生产标准更新快与检测标准更新慢的矛盾；四是现代国际物流和国际贸易便利化，与批批检验、产地检验、口岸查验等合格评定时效之间的矛盾；五是生产经营者、消费者与质检质量安全信息不对称的矛盾；六是质量问题与市场竞争的矛盾；七是外贸发展、业务量快速增加与质检人员编制的矛盾；八是依法行政与地方性保护的矛盾。

　　5个环节相对薄弱：一是对进出口产品全面监管正在落实，但是经验缺乏；二是对产品质量全过程监管的链条体系网络尚未完全健全；三是监管的长效机制正处在探索总结阶段，有待建立；四是技术保障能力足以突破国外技术性贸易壁垒还有相当的差距；五是质检队伍的整体素质还不能完全适应。

　　从质检基础工作层面上看，目前质检部门的基本法律制度框架已经构建，基本业务规章已经建立，基本工作流程已经规范，基本技术保障体系已经形成。但是，质检工作作为一项管理活动和一门学科，必须有一套完整的管理理论和统一标准的管理模式。必须有一个统一的标准工作体制和机制，才能逐步有序地形成长效机制。必须克服以行政替代和涵盖技术活动的情况，形成科学的、可连续的长远的管理目标和发展方向。必须要加速适应在多边框架下开展广泛的技术合作和双边互认的发展。

　　当前的国内外形势，为质检业务发展提供了千载难逢的机遇。李长江局长敏锐地指出了“5大机遇”：“专项整治是促进提高产品质量和食品安全水平的难得机遇，是质检事业发展的难得机遇，是对企业实施全面监管、科学监管的难得机遇，是全面加强质检检测能力建设的难得机遇，是加快提升质检队伍把关、服务能力的难得机遇。”

　　国务院的《特别规定》和专项整治，明确了企业和政府对产品质量负有的责任，增强了全社会的产品质量意识，营造了推进以质取胜和质量兴国的氛围，提高了中国产品的国际信誉，展示了中华民族的文明水平。质检改革发展要与整个国家的物质文明、精神文明、社会文明、生态文明同步发展。

　　三、确定目标取向，“两个市场”定位思考质检改革

　　通过学习领会党中央、国务院和国家质检总局长江局长的一系列重要讲话精神，我们感到，中国质检发展的取向应体现在：管理现代化、装备现代化、质量现代化、标准现代化和人员素质现代化。

　　总体目标是：建立健全完整的质量监管体系，把影响产品质量的所有因素、所有环节，全部纳入监管范围，实现全过程监管。将所有企业、所有产品、所有环节纳入质量安全监管范围。建立“三全四位一体”制度，即：“企业全备案，产品全登记，检验全记录”；“预警通报，质量追溯，应急机制和责任追究”。围绕质量这个目标，创新检验流程，规范管理方式，实现电子网络管理，使检验监管工作规范化、制度化、科学化。达到管理严缜、监管有效、手续简便、快速验放、预案科学、应急安全、质量追溯、责任追究的工作机制。对出口商品立体全面依法监管，建立以质量为核心的质量保证体系、质量监管体系和质量诚信体系，建立质量信息共享网络和追溯控制体系。

　　推进质检模式创新改革，要从两个市场定位思考，遵循6个原则：一是遵循国家的法律法规和行政规章；二是围绕管理目标，符合国家的整体利益和一个时期的工作方针；三是遵循有关国际组织的规则，符合国际惯例，适应贸易伙伴的要求；四是遵循科学规律，按照科学规范、技术标准和技术要求，用科学实验的数据说话；五是遵循质检自身发展的规律，保持工作的适应性、连续性、协调性和操作性；六是促进经济发展，服务企业增效，适应现代国际物流的通商要求。

　　对业务流程改革，做到检验、监管、认证、认可、检测评定五分离。对出口生产企业的监管，以保证出口产品质量为目标，建立相互信任、相互联动、相互促进、信息共享、便利有效的网络和体系。

　　质检监管改革模式的总体构架，包括9项管理制度、7个综合管理系统和6个方面的长效运行机制。

　　9项管理制度是：法定检验制度、委托检验制度、认可检验制度、免验制度、复验制度、目录外商品抽查制度、验证制度、检验机构监管制度、行政许可制度。

　　7个综合管理系统：法律法规系统、认证认可系统、技术标准系统、技术保障系统、技术服务系统、信息网络系统、企业诚信管理系统。

　　6个方面的长效运行机制：全过程监管机制、风险分析机制、合格评定机制、分类管理机制、质量安全预警机制、疫情疫病应急处理机制。

　　改革后的业务管理基本做到：重源头、强监管、讲科学、高质量、快效率、低成本。对进出口企业，通过评审认证，实行分类管理。对进出口产品，通过检测评定，实行分级管理（质量等级和风险等级）。建立两个商品市场质量信息平台，健全企业和产品静动态档案，提高监管有效性。通过系统的建设，构成质检工作的完整体系。

　　改革后的质检监管流程大致为：

　　（一）市场准入：将检验检疫重心前移，通过“认证——评定——认可——建档”这一链条，加强企业质量管理体系建设，推进企业质量管理制度完善，强化企业产品质量第一意识，提高企业产品的市场竞争能力。以企业诚信自律为核心，促进工农业生产的现代化建设。通过认可制度，提高市场准入门槛。收集企业质量信息，建立健全企业质量档案。

　　（二）认证监管：检验检疫机构对所有进出口企业实行备案管理；对企业出口产品实行质量许可、卫生注册、登记、备案、质量管理体系认证、强制性认证（CCC）等许可制度；对企业进行分类建档管理。

　　（三）检测评定：检验检疫机构对备案企业的进出口产品通过实验检测，进行风险评估。对产品的质量、性能、环保、耗能进行质量等级评定和风险等级评估。对不同类产品、不同风险和同类产品不同质量，采取不同的抽检率。对产品分类建档。

　　（四）检验监管：检验监管部门根据企业类别和产品等级确定检验监管方式，制定监管方案。根据企业类别和商品的风险等级，确定抽检比率和检验检测重点。建立出口产品检验动态档案。

　　（五）信息收集：通过信息网络收集两个市场对产品质量反映，对信息进行分析比对，发布企业和产品质量动态信息。为检验监管部门提供管理调控依据，实现对企业类别和产品风险等级的动态管理。

　　通过以上各项业务改革，落实李长江局长提出的质检检验监管的“一个体系”“两个链条”“一个网络”的基本工作体系。

　　四、求真务实，践行创新改革之路

　　（一）强化监管力度，全面推行市场准入。

　　优质产品，质检可以促进、可以保护、可以发现，但它更重要的是生产出来的。对出口企业实施全备案对出口商品全监管，有利于督促企业提高产品质量，强化企业自律，所有出口商品都要纳入监管范围，所有出口商品都要按照进口国的标准和要求组织生产。涉及安全、卫生、健康、环保和反欺诈的项目，作为质检对出口商品检验监管的统一要求和工作重点。

　　法检商品：提高报检门槛，除卫生注册、质量许可证书等要求外，还要求企业提供进口国法律法规要求，原料、产品符合进口国法律法规要求的声明及证明材料。对于长期出口的企业应定期将出口产品种类、出口国别、质量管理情况向检验检疫部门备案待查。

　　非法检商品：全面掌握非法检出口商品的生产和出口情况，有针对性地加强对非法检出口商品的抽检监管力度。

　　强化企业自律：出口企业报检时应提交符合进口国要求的声明，同时应附有具备法定资质的检查机构或实验室出具的产品全项目的“检验证书”或“检测报告”。检验机构可由企业自行选择，自检的企业要求必须通过质检或进口国认可。杜绝“商检”代替“厂检”，防止“厂检”代替“商检”的情况发生。

　　调整出口企业分类办法：2003年出台的《出口工业产品生产企业分类管理办法》（51号令），把《法检目录》内商品批批检验制度改为按企业类别实施不同比例的抽查检验制度，实施出口企业分类管理办法，分类管理的原则应侧重：产品类别风险、企业诚信程度、质量管理情况、紧跟进口国法律法规信息变化的能力、业绩、出口量等。尤其要注重对企业的信用评价，对诚信度高的企业给予优惠和便利，更注重对违规企业的惩戒。

　　（二）转变工作重点，由检验为重点转变为监管为重点。

　　企业、产品区别分类管理，科学设定抽检批次，有利于缩短检验周期，便利企业，降低质检行政成本，是“双赢”之举。根据前期对企业分类和产品分级情况确定日常报检方式、抽检频率的管理方法，对于诚信度高、按检验检疫要求管理规范的企业，风险小的产品，采取免验、资料核查、抽批核查关键指标等方式验放的方式，对重点敏感商品增加查验比例与频次，降低出口风险，根据国际形势变化及时调整企业类别和产品级别，实施应变动态管理，将以品质检测为主的产品，按质量品位论价的商品，以数重量结算的产品，转基因的植物产品，污染环境的产品，涉及安全卫生的产品等，授权由技术执法部门完成检验监管，有利于“检得出、检得准、检得快”。这些都是行之有效的方法，把监管置于重点工作来抓，才能充分发挥出监管的针对性和有效性。

　　（三）调整内部运行管理，实现认证、监管、检验、检测、评定、信息的职责分离，做到既相互独立，又相互促进，又相互监督。

　　质检工作以商品质量管理为目标，保证合格产品进入市场为目的。要做到上述要求，必须做到对商品质量层层把关，工作环环相扣。质检工作内部管理必须做到职责清晰，责任明确，相互促进，相互监督。工作朝一个目标、管理向一个方向。杜绝业务交叉，避免管理错位。既能发挥各自积极性，又能发挥合力作用。既能整体上保证工作质量，又能及时发现相互之间的问题，进行纠正调控。既便于对一个体系进行领导调控管理，又能评价各个环节的工作质量。

　　业务改革分层次管理为基本原则。检验检疫业务分为综合管理、业务执行、技术保障、业务服务四个层次，并以此原则来筹划建设，培养管理人才。

　　管理部门：包括法规、认证、监管处，主要职能是指导、监督和评价。从事法律法规、政策、相关制度制定、检验规程的研究，组织专家进行风险分析，确定企业检验监管的方式、方法，制定“工作指导书”。通过对各执行部门的执法情况监督检查，按照行政许可的要求，规范执行部门的执法行为。通过开展执法检查，确保依法行政，执法行为有监督，执法质量有评价。制定执法效能评价体系，实行科学管理。

　　执行部门：包括检验监管处和各分支机构。主要职能接受报检后，按“工作指导书”的要求，对辖区内的企业、进出口商品进行日常监管检验和监装监卸。按规定制定检验方案，对取制的样品，在“安徽局认可的合格评定机构目录”内委托符合条件的检查机构或实验室对产品质量进行实验检测。以其“实验报告”、“检测报告”为依据，出具证书。对委托实验检测单位进行监督评价，建立实验检测中心的技能和人员技术档案，对实验检测结果中发现的问题，提出改进建议。

　　技术保障：包括技术中心和保健中心。主要职能是检测、评定和服务。依据检验规程，按照执行部门的要求进行取制样、数重量鉴定、品质分析、有害物质检测等。确保检得出、检得准、检得快。质检系统的商检公司、实验室，社会实验室，有资质的出口生产企业实验室都可申请列入“认可的合格评定机构目录”，从事检查和检测活动，接受省局检验检疫部门认可和监管。

　　业务服务：检务部门、信息网络管理部门要建立部门自身的严格管理制度。检务部门要及时准确地出具相关证书和单证。信息部门要不断完善网络功能，收集相关业务信息，跟踪了解国际国内产品质量情报，发布相关信息，为开展业务提供现代信息化管理的有力保障。

　　进行业务改革，探索质检进一步发展的路子，是一项艰巨的工作。要努力实现李长江局长提出的构建完整的质量监管体系的目标，任重而道远。坚持以实现全过程监管为目的，以落实企业质量安全责任为核心，以符合质量安全标准为要求，以完善质量安全监管环节为措施，建立长效的质量监管机制，确保产品质量和食品安全，促进我国经济质量总体水平的提高，为维护国家利益和群众利益，促进国民经济又好又快发展，实现全面建设小康社会目标。这是质检部门广大干部职工的光荣职责，是时代赋予我们的神圣使命，我们要肩负重任，不负重托，为质检事业的科学发展作出应有的贡献。