中美角力反倾销第一大案

　　2003年10月31日，美国家具生产商合法贸易委员会及其会员和一个工会组织要求美国国际贸易委员会和美国商务部对原产于中国的木制卧室家具进行反倾销调查。2003年12月4日，该申请书经过修改后，又有4家工会加入要求反倾销调查的行列，声称原产于中国的木制卧室家具倾销幅度为158%～440%。至此，一个无论是从涉案金额，还是企业数、涉案就业人员来说都是外国对华提起的最大一起反倾销案－－美国对华木制卧室家具反倾销案正式拉开帷幕。笔者作为一名亲自经历全过程的办案律师，按照美国反倾销法律程序，简要介绍一下案件的全过程及个人感受。

　　一、剑拔驽张－－反倾销调查发起前的积极准备

　　（一）为什么是中国家具?

　　2003年，美国家具生产企业有52家，就业人数31990人，家具总销售量44亿美元，境外进口家具的销售量占全美总销售量的52.7%。2002年，美国从中国进口家具9.579亿美元，从其他国家（地区）进口家具14亿美元，其最大进口来源国（按进口值计算）依次为中国(9.579亿美元)和加拿大(4.014亿美元)。根据美国商务部统计资料，2001～2003年，中国木制卧室家具对美出口猛增了两倍多。而对其他国家（地区）总计才增长了8.8%。基本上由于我国因素，美国这3年木制卧室家具进口猛增了60%，而这3年恰好又是美国经济不景气的时期。中国产品当然成为美国家具制造商及其行业工会的目标。

　　（二）为什么选定木制卧室家具？

　　被调查产品为木制卧室家具，木制卧室家具一般（但不限于）是按组合形式进行设计、生产和销售，通常称为卧室套、卧室组或卧室，其中各组成部分基本上采用同种风格、同种材料和/或相同外观。涉案产品主要由木质材料包括实木和加工过的木质材料（如木屑、纤维或其他木质材料），夹板、同向夹板、塑合夹板和纤维板合成，无论是否带有木质饰面、帖面或压面，无论是否含有非木质部件或装饰（例如，金属、大理石、皮、玻璃、塑料或其他树脂），也无论是否已组装、完工或成品。

　　选择木制卧室家具作为调查产品，主要出于以下几个方面的考虑：（1）与客厅组、餐厅组及办公家具相比，卧室家具对美国的出口数量最大的；（2）卧室家具起到连接客厅与餐厅的一个龙头的作用，客户订货往往先订卧室家具，然后顺便再订客厅家具、餐厅家具；（3）有利于取得美国国内产业的支持，依据美国反倾销法，申请人的产量必须占到全国总产量的25%以上。如果产品范围过大，获得支持的难度就加大。而且，一旦起诉方在木制卧室家具反倾销案中获胜，很有可能把反倾销对象扩大到所有类型的家具。

　　（三）中国生产商及出口商的应对

　　2003年3月，广东省外经贸厅对有关企业发出了美国拟对我出口木制家具提起反倾销的预警。2003年7月16日，14家美国家具生产企业通过美国媒体发出信息，将于2003年秋向美国国际贸易委员会和美国商务部提起反倾销调查后，中国家具企业积极研讨对策，2003年8月1日，在东莞召开了“中美家具反倾销案研讨会”，成立了“中国家具反倾销委员会”（暂定名），并请中美律师讲解美国反倾销法。2003年9月4日，中国家具反倾销委员会在东莞再次召开了会议，专门聘请美国律师讲解如何填写美国国际贸易委员会及美国商务部的调查问卷。在美国起诉方于2003年10月31日正式提起反倾销调查后，中国家具反倾销应对委员会又在东莞召开反倾销应诉动员会，声势浩大，会议筹集到超过200万美元的应诉资金。

　　根据美国反倾销法，一个反倾销案件一般经历4个调查阶段，即美国国际贸易委员会的初裁、美国商务部的初裁、美国商务部的终裁及美国国际贸易委员会的终裁。下面就根据这4个调查阶段的先后顺序和每个阶段的不同特点，介绍我国家具企业应诉美国反倾销的过程。

　　二、同舟共济－－应诉美国国际贸易委员会的初裁

　　根据美国反倾销法规定，如果美国国际贸易委员会的初裁是肯定的，即产业损害成立，则案件会继续进行；如果是否定的，美国国际贸易委员会及美国商务部便立即终止调查。因此，在应诉国际贸易委员会的初裁阶段，所有应诉企业如同在同一条大船上，所有企业的利益是一致的，即尽最大努力争取产业损害不成立，终止美国国际贸易委员会及美国商务部对本案的调查。

　　但是争取美国国际贸易委员会初裁损害不成立的几率是很低的，一般只有10%。其原因是：（1）门槛比较低：与保障措施等其他贸易救济措施相比，反倾销所要求的产业损害标准仅仅要求存在“实质性”损害而不是“严重损害”。根据美国反倾销法，实质性损害指“不是不重大的、非实质的或不重要的”损害，该标准比较容易达到。在美国国际贸易委员会初裁阶段，只要有美国国内产业受到被调查进口产品的实质性损害或实质性损害威胁的一种“合理迹象”，美国国际贸易委员会就会作出损害成立的裁决。另外，在确定进口产品的倾销行为与美国国内企业损害是否存在因果关系时，不要求是主要原因，只要是众多原因之一即可。因此，多数反倾销案件美国国际贸易委员会初裁结果都是损害成立；（2）美国国际贸易委员会从收到申请到作出初裁的时间很短。美国国内反倾销调查申请人一般经过4～6个月的充分准备后才进行反倾销调查申请，而美国国际贸易委员会要在收到申请书后45日内就此作出初裁。时间很紧，一般难以进行深入调查, 尽管本次美国国际贸易委员会初裁时间因美国商务部立案推迟20天而相应推迟20天，但由于本次调查涉及200家企业，被调查产品范围很广而且界限模糊，美国国际贸易委员会很难在短时间内进行深入细致的调查。美国国际贸易委员会除了尽量通过调查问卷收集证据外，一般都会依据可获得的公开数据作出初裁。

　　美国国际贸易委员会的初裁阶段也很重要，其作用主要是应诉方针对反倾销调查申请书提出问题，为美国国际贸易委员会最终裁决打下良好的基础，美国国际贸易委员会将针对这些问题经过详细调查后作出终裁。

　　2004年1月10日，美国国际贸易委员会作出初步裁决，认为有合理迹象表明，从中国进口的被指控以低于公平价值销售的家具对美国国内产业造成实质性损害，即产业损害成立。应诉企业在国际贸易委员会初裁中没有争取到无损害的原因主要有以下几个方面：（1）在对华木制卧室家具初裁的证词中，几乎没有产业证人或经济学家的证词，只有一个代表零售商的经济学家John Reilly和4位来自产业的证人。相反，起诉方有9位产业证人；（2）在美国国际贸易委员会初裁会议上很多进口商没有露面，没有为中国出口商作证。美国进口商参与美国国际贸易委员会终裁阶段的调查对打赢官司至关重要，因为他们了解美国市场的实际情况；（3）国内很多家具出口商及生产商没有填写调查问卷。而该调查问卷非常重要，是美国国际贸易委员会作出终裁的重要依据，也是中国家具企业证明没有对美国木制卧室家具行业造成实质性损害的证据。美国国际贸易委员会就产业损害是否成立的调查，是针对整个美国木制卧室家具与中国整个木制卧室家具行业而来的，要求尽可能多的中国家具企业参加，证明中国家具行业不会对美国家具业造成实质损害的威胁。

　　三、绝无仅有的迟到－－美国商务部推迟20天立案

　　按照美国反倾销法，美国商务部应当在收到申请人提交的反倾销调查申请书及有关证据之日起20日内，对申请是否充分和准确进行调查。如果美国商务部在收到申请书后20日内决定不受理案件，则美国国际贸易委员会在收到通知后自动终止调查，因此，是否立案是反倾销调查程序中十分重要的一环，美国商务部从来没有推迟过作出立案决定的时间。但在本案中，原本2003年11月20日决定是否立案的美国商务部在推迟20天后于2003年12月10日正式决定对从中国进口的木制卧室家具反倾销一案立案调查后，美国负责反倾销的另一机构美国国际贸易委员会将在接到美国商务部正式立案通知后25日内作出初裁，这就意味着美国国际贸易委员会也将原本12月15日对从中国进口的木制卧室家具是否对美国国内产业造成实质性损害或实质损害威胁作出初裁的日期顺延到1月9日作出。在本案件之前，美国商务部还没有推迟立案的先例。美国商务部推迟20天作出立案决定的主要原因是，美国商务部就美国国内产业对反倾销申请的支持率重新进行了问卷调查和电话征询意见，共向264家公司发放了问卷，回收问卷104份。最后，美国国内明确支持提起反倾销的生产商的合计产量是占国内所有表示支持及反对意见的生产总量的57%，超过了50%以上的法定要求。

　　四、各显神通－－应诉美国商务部的初裁

　　如果说所有应诉企业在应诉美国国际贸易委员会初裁阶段时同在一条大船上，利益高度一致，那么进入应诉美国商务部的初裁阶段，所有应诉企业都回到了各自的小船上，各显神通，各自聘请自己的得力律师，争先恐后地争取最低税率。

　　（一）企业如何判断是否具有应诉资格？

　　1.135家“黑名单”：起诉方向美国国际贸易委员会和美国商务部提供的135家生产商和出口商的名单只是美国国内起诉方的初步证据，而且不准确、不完整，不是美国商务部的标准。

　　2.美国商务部的标准：

　　（1）是否生产、出口被调查产品木制卧室家具。木质材料包括：①实木；②加工过的木质材料，如木屑、纤维等；③其他木质材料，如夹板、同向夹板、塑合夹板和纤维板；

　　（2）是否在2003年4月1日～9月30日对美国销售过木制卧室家具。销售有两个涵义：一是发货发票；二是定货定单（有确定的数量与价格）。

　　2、为什么很多企业没有应诉？

　　据有关部门估计，2003年以前，我国约有1000家家具企业对美出口木制卧室家具，但实际应诉的企业仅有125家企业，而且大部分是台资、港资企业。大部分民营企业没有应诉，主要原因是：（1）对反倾销的认识不足，不熟悉国际贸易规则。大部分民营企业抱着等等看的侥幸心理，对反倾销的杀伤力及后果严重程度估计不足；（2）受美国反倾销申请方提供“黑名单”误导。该“黑名单”共列举了135家企业，这只是作为一个初步证据，很不准确。很多企业一位本企业没有被列入“黑名单”，结果很多企业想当然地“庆幸”而没有去应诉。后来美国商务部对已知的211家企业发出问卷共回收问卷137份，其中包括7家强制调查企业；（3）怕花钱。有些民营企业刚刚开始出口美国，数量与金额并不多，不想支付律师费。

　　3.如何选定7家企业作为强制调查企业（又称“全程调查”企业）？

　　由于美国商务部的人力、物力及财力有限，如果遇到涉案企业较多的案件，美国商务部就会采取抽样的方法，确定一些重点调查企业，这些企业要填写所有的调查问卷，并要接受美国商务部的实地核查，其他没有被选为强制调查企业只需填写A卷，然后获得所有强制调查企业的加权平均税率。通常情况下，美国商务部会选取出口量最大的几家企业为强制调查企业，而且这些强制调查企业出口量之和要占到总出口量的50%以上。在本案中，由于家具行业出口量较大，企业规模接近，所以最后选取了7家企业强制调查企业，这7家企业的出口量之和占到总出口量的57%。

　　4.为什么初裁有36家企业没有获得平均税率？

　　2004年6月18日，美国商务部正式公布了对原产于中国的木制卧室家具反倾销案件的初裁结果，认定从中国进口的木制卧室家具在美国市场以低于公平价格进行销售，7家强制调查企业分别获得了4.9%～24.34%的税率，加权平均税率为10.92%。值得关注的是，共有118家中国出口企业填写并向美国商务部提交了A卷，证明自己是独立于政府的、完全按市场运作的企业，要求获得平均税率，最后只有82家企业获得了平均税率，即10.92%，但有36家遭到了拒绝，只能享受198.08%的税率，这其中不乏民营企业。这是在最近几年美国对华反倾销案件中绝无仅有的现象。在此之前的所有反倾销案件中，除极少数军工企业外，只要填了A卷，几乎包括国有企业在内的100%获得平均税率。但从家具反倾销案件来看，美国商务部加大了中国企业获得平均税率的难度。这36家企业没有获得平均税率主要有以下几方面的原因：（1）应诉企业没有提供足够销售信息以确定价格是由应诉企业同客户谈定的；（2）没有提供完整的财务资料；（3）所提供的资料英文翻译不准确或文件不清楚。这是一个值得警惕的倒退。

　　众所周知，中国家具行业是中国市场化最高、最彻底的行业之一，绝大部分企业为民营企业和外资企业，很少国有企业。此前被认为是最有可能争取到“市场导向产业”地位，但是美国商务部的初步裁决却大大超出所有人的预料之外，大量民营企业被拒绝给予10.92%的平均税率，而被裁定198.08%的税率，很多企业将面临被迫退出美国市场的境地。在中美贸易摩擦增多、中国不断向美国施压争取市场经济地位待遇及美国总统大选即将开始之际，美国商务部作出这样的裁决是令人深思和警惕的。

　　五、乘胜追击－－应诉美国商务部的终裁

　　美国商务部初裁一般是依据调查问卷作出的。起诉方及其律师已向美国商务部指出了问卷中有哪些疑点，需要美国商务部对其进行重点核查。美国商务部将对7家强制调查企业进行现场实地核查，向下查应诉企业的原始单据，向上追溯财务账册，然后根据核查结果作出终裁。各个强制调查企业认真准备，积极应对美国商务部的实地核查，争取最低税率。

　　1.为什么天津美克获得了0.79%的低税率？

　　天津美克是惟一一家百分百的中国民营企业（其他涉案企业均为港资或台资），在11亿美元的涉案金额中占有2亿美元的份额。天津美克在美国的市场定位主要是中高端消费群体，市场售价高于同类产品。在此次应诉美国反倾销调查中，天津美克不仅积极应诉，更重要的是，公司向美方提供的数据完整而翔实，美方核查人员在实地核查实物及耗材均与先前提供的数据相符，其细化程度甚至超过了美方的要求。

　　2、同样作为强制调查企业，为什么深圳德源获得了最高的税率198%？

　　作为前七大出口商，深圳德源获得了强制调查企业资格。作为出口量较大的出口商，获得强制调查企业资格就有了获得低税率的可能，否则只能“看别人眼色”，拿到一个平均税率，所以当时很多出口量大的家具企业都努力获得强制调查企业资格，但美国商务部在审查完德源的调查问卷后，拒绝对德源进行实地核查，决定使用“可获得的最佳信息”来计算德源的倾销幅度。其理由：（1）德源没有提供在调查期（2003年4月1日～9月30日）被调查产品的全部财务资料；（2）德源的销售账与其财务账对不上。同时，美国起诉方乘机要求美国商务部使用德源公司真实有效的那部分财务与销售数据，企图以此通过提高德源的倾销幅度来提高整个应诉方的加权平均税率。这是因为如果美国商务部对德源公司全部使用“可获得的最佳信息”，那么德源公司就必须获得最高的198%税率，而这个税率是不能用于计算加权平均税率的。最后美国商务部拒绝了起诉方的要求，深圳德源获得了198%的最高税率。

　　3、为什么仍有16家企业没有获得6.65%的平均税率？

　　美国商务部初裁公布后，只有82家应诉企业获得了10.96%的平均税率，仅占所有应诉企业的70%，有36家企业被拒绝给予平均税率。进入美国商务部终裁后，各家企业又通过提交补充问卷、补充材料，积极向美国商务部说明情况，最后有20家企业获得了平均税率。但仍有16家企业没有获得平均税率。部分企业未获得分别税率的原因：（1）在调查期间没有向美国出口被调查产品；（2）未在规定日期前答复美国商务部发放的问卷A及补充问卷，使商务部引用反倾销法的第776条款，而对这些企业适用可获得的不利信息，不给予平均税率；（3）提交的信息不正确、不完整或前后矛盾。如A卷补充问卷部分的信息与其提交的A卷有明显的出入而没有获得分别税率待遇。

　　2004年12月28日，美国商务部公布了对来自中国的木制卧室家具反倾销调查肯定性终裁的修改结果。由于终裁中出现计算错误，商务部对某些强制调查企业和有资格获得“平均税率”的中国生产商/出口商的倾销幅度作了修改。（1）瑞丰由原来的16.70%修改为7.87%；（2）思达克由15.24%修改为15.78%；（3）联东由2.22%修改为2.32%；（4）台升由6.95%下降为2.66%；（5）美克由0.79%修改为0.83%；（6）震兴由5.07%下降为4.96%。由于对强制调查企业的税率进行了修改，商务部对适用平均税率的非强制调查企业的税率也进行了重新计算。A卷应诉企业的税率由原来的8.64%降为现在的6.65%，共有104家企业获得了平均税率。

　　六、同床异梦－－应诉美国国际贸易委员会的终裁

　　根据美国商务部的初裁结果，中国木制卧室家具反倾销案的最高税率达198%，一旦美国国际贸易委员会终裁裁决损害成立，这样的税率将会持续5年。如果放弃现阶段的应诉，想要翻身就只能等待来年的复审。而复审从提出申请到结束需要2.5年的时间，且企业需支付费用是目前应诉美国国际贸易委员会终裁阶段的20倍。一旦美国对华木制卧室家具反倾销案成立，其他国家很快就会跟进，对中国提起反倾销。并且美国在木制卧室家具之后，会对其他家具产品如沙发、厨房家具、办公家具等开刀。到时中国的整个家具产业将遭受空前的反倾销打击，面临严峻的挑战。不仅如此，企业还要应付没完没了的起诉方可能提起的每年一度的年度行政复审。如果2004年12月23日美国国际贸易委员会作出产业损害不成立的终裁，就会终止目前对中国家具提出的反倾销调查，中国家具业就会获得彻底胜利，而不管以前是4.9%、10.92%，还是198%，所有家具企业都可以向美国正常出口，因此，争取美国国际贸易委员会终裁无损害对绝大多数中国企业来说是至关重要的。

　　1.哪些企业不愿打美国国际贸易委员会终裁？

　　进入美国国际贸易委员会终裁阶段后，应诉企业之间发生了利益冲突，已获得低税率的企业不愿打无损害，因为其意境也处于一个较有利的竞争地位，可以将一些获得高税率企业和未应诉企业挡在美国市场之外，无形中排挤掉了许多竞争对手。相反，如果争取无损害成功，所有企业都可以顺利将产品出口到美国，其原有的竞争有利地位将不复存在，因此这些企业不愿参加甚至极力阻止其他企业争取无损害终裁。

　　2.哪些企业愿意打美国国际贸易委员会无损害终裁呢？

　　一般来说，美国商务部初裁税率越高的企业，争取美国国际贸易委员会无损害结案的积极性就越高，越愿打美国国际贸易委员会终裁。要打的企业首当其冲的就是那些被裁198%最高税率的企业。这样的企业有两种，一是在美国商务部调查阶段没有参加应诉的出口商和生产商；二是参加应诉仍然获得198%税率的企业。对于这些企业来说，保住美国市场，积极应诉美国国际贸易委员会的终裁是其最好的选择。其次就是那些获得10.92%平均税率的企业。现阶段的平均税率还只是初裁的税率，终裁的结果还很难说，上调的可能性极大。美国商务部近来对中国的反倾销政策上出现了大的倒退，商务部最近的实地核查比以往更加严格，再加上本案中存在的巨大政治压力，以及强制调查企业在核查中很容易出现问题等因素，平均税率就会大幅上调。另外，在初裁中得到平均税率的企业也可能在终裁时失去平均税率。要想在未来保住美国市场，争取终裁无损害结案是最好的选择。

　　3.如何争取美国国际贸易委员会的无损害终裁？

　　首先要认真填写调查问卷。美国国际贸易委员会终裁问卷虽然比商务部的问卷简单很多，但是其中问题的设置有很多陷阱，每家企业必须认真填写。其次还需要聘请一流的经济学家对整个产业发展状况进行深入分析，证明美国相关产业没有受到实质性损害。同时，企业如果能够与美国的进口商、零售商或消费者组成广泛的统一战线，将会是应诉美国国际贸易委员会终裁的一众有力武器。美国进口商、零售商或消费者最了解美国市场，最了解美国产业，并且他们同中国生产商和出口商的利益是一致的。

　　4.哪些企业有资格填写美国国际贸易委员会的问卷？

　　根据美国国际贸易委员会调查问卷要求，凡是从2001年1月1日起有生产木制卧室家具，无论是否出口到美国，无论是贸易公司还是家具生产商，都有资格填写该问卷，以证明中国木制卧室家具的生产状况、出口的主要市场及内销情况、以及对美国市场的依赖度。美国国际贸易委员会就产业损害是否成立的调查，是针对整个美国木制卧室家具与中国整个木制卧室家具行业而来的，要求尽可能多的中国家具企业参加，去证明中国家具行业不会对美国家具业造成实质损害的威胁。由于取得低税率的应诉企业不愿参加甚至极力阻止，以致国内的有关协会未能有积极组织大量家具企业应诉，又没有组织强有力的美国国内进口商的统一战线，因此就很难争取到美国国际贸易委员会的无损害终裁。

　　由于2004年12月10日美国国际贸易委员会认定，美国国内产业由于中国木制卧室家具的进口而遭到了损害或实质损害威胁，并于2004年12月23日将此结果正式通报给美国商务部；因此，与修改终裁结果同步，2005年1月4日，美国商务部发布了反倾销征税令，并将指示美国海关对涉案产品按上述税率征收保证金。至此，美国对华木制卧室家具反倾销原审调查全部结束，没有应诉的企业和应诉后获得198%税率的家具企业需要通过一年一次的年度复审来降低税率，重新打开美国市场。

　　七、因你而变－－家具反倾销案件后美国商务部对现有的有关规定及实践进行了重大修改。

　　2005年4月5日，美国商务部公布了《非市场经济国家反倾销调查中的单独税率和组合税率的新规定》。美国商务部对现有的有关规定及实践进行了重大修改，大大增加了中国应诉企业申请单独税率的难度。

　　美国商务部修改的调查程序主要有：

　　1.单独设立一个“分别裁决”的申请程序以取代目前使用的调查问卷A部分。在该申请程序中，所有申请“分别裁决”的出口商（包括外商独资企业）都必须提交证明其出口活动独立性的相关文件，并需要指明本企业的关联企业和相关的产品生产商（供应商）；美国商务部将列出所需文件清单，其范围扩大到省级甚至地方政府的规范性文件，并且，美国商务部还保留要求提交更多文件、做出更多说明的权利。

　　2.将“分别裁决”授予特定出口商和生产商的组合。即，出口商获得的“分别裁决”，只适用于在调查期内向其供货的生产商的产品；对于其他生产商的产品，即使通过该出口商出口，也不能享受较低的“分别裁决”税率，除非这些产品经过复审程序重新确认了倾销幅度。这些新规定已于2005年4月5日起生效。

　　美国商务部作出上述重大修改的理由是，在对华木制卧室家具反倾销案中，商务部要审核大量申请分别税率的企业，很明显这是对商务部资源的极大浪费。同时，许多人质疑现行的测试“中国企业是否独立于政府”的制度能否发挥其应有的效力。