追求公共管理的卓越绩效

目前，政府公共服务已愈来愈受到许多国家的重视。在我国，这个问题近几年也开始引起国家及一些政府部门的关注。如，一些政府机关相继引入ISO9000质量管理体系认证，以标准规范政府行为，加大为社会服务的力度，并取得了初步成效。但这些是远远不够的。

我国已进入经济社会转型时期，出现了一些新的社会矛盾和社会问题，公共需求全面增长，公共产品严重短缺。据了解，我国已经成为世界上收入分配差距比较严重的国家之一，广大社会成员对缩小收入差距，实行社会再分配的基本公共需求比以往任何时期都更为强烈、更为迫切。国家在义务教育、公共医疗方面欠账很多，以致教育、医疗费用成为多数家庭的沉重负担。义务教育、公共医疗已成为当前多数社会成员重要的公共需求，并且比以往任何时候都要突出。我国正面临巨大的就业压力，同时国家在社会保障方面欠账过大并逐年增加，就业和社会保障已成为全社会的公共需求。另外，由于社会秩序重建滞后，信用普遍缺乏，各类市场尚不规范，政府的市场监管职能还有一些不到位。因此，生产安全、卫生安全、食品安全等方面的问题比较突出。公共安全越来越成为全社会成员普遍的公共需求。

有专家建议，政府转型需要改革政绩观，政绩观必须从以GDP为核心转向以公共服务为导向。以GDP为核心，往往会用具体的经济指标掩盖人民群众对公共服务的客观要求。虽然具体经济指标上去了，人民群众却难以受惠，甚至由此引发复杂的经济社会问题。因此，政府必须把主要精力放在公共服务上，以公共服务为最重要的考核指标。只有这样，医疗卫生、教育、社会保障等公共领域的矛盾才能得到及时和有效的解决，不致积重难返。

据了解，目前美国90％的州政府在进行全面的机构改革。他山之石，可以攻玉。美国明尼苏达州政府追求卓越、实现公共服务优化的一系列做法，值得我们思考和借鉴。

与企业的激烈竞争环境相反，美国州政府为民众和企业所提供的公共服务，属于无竞争、具有垄断性的服务，没有紧迫的外界压力促使其提高效率。所以长久以来，由于缺乏决定成败的竞争驱动力，州政府内部形成了一种因无竞争所带来的行动迟缓、且因政治压力而不敢妄动的局面。但是，近10年来，因为面临持续的预算消减、前所未有的内外经济挑战及人口老龄化等问题，迫使各州政府不得不想尽一切可能的办法，力争在有限资源的条件下有所创新。

美国中北部的明尼苏达州（以下简称明州）政府也不例外。2003初，新当选上任的明州州长提姆·波伦蒂为明州政府的机构改革制定了崭新的奋斗目标：追求卓越，以便为民众和企业提供更快更好和更有效的服务。州长亲自挂帅，各主要局局长负责，来自40多个局级单位的400多名官员和职工投入了一项号称“明州追求卓越”的全州性、预计长达7年、耗资上亿美元的政府机构改革活动。此活动的目的是通过政府职能的电子化和信息化，提高各局、各部门的信息沟通和业务协调性，从而有效地利用资源，在降低运营成本的同时，更多更好地为民众和企业提供方便服务。

以“追求卓越”为改革主题

明州政府之所以下决心投入数亿美元，开展以“追求卓越”为主题的机构改革，主要原因有以下3点：
第一，在将来的10年中，47%的州政府工作人员将达到退休年龄。与此同时，人口出生率下降，意味着州政府要为造就一个小型、高效率的职工队伍做好准备。

第二，由于严重的人口老龄化，医疗健康保险、社会保障金和养老金的支出越来越大。相反，劳动人口减少，政府作为财源的全民税收总额随之下降，造成明州政府连年预算赤字，并且预计这种状况在将来的30年甚至更长时间里不会有所缓和。财源少，可财政负担和工作量并没有减少，这就要求州政府必须提高政府行政工作效率和劳动生产率。

第三，近年来，由于习惯于企业所提供的即时信息和高质量的24/7（24小时／7天）式服务及电子商务，民众对州政府所提供的公共服务提出了越来越高的要求。他们要求政府与企业一样，提供高质量的服务、快捷的信息和简单明了的业务流程，期待州政府不断寻找方法来为民众和企业提供更快、更好、运营成本更低的服务。

面临这些不可回避的课题，明州政府下决心开始寻找可从根本上解决问题的办法。明州政府视时代的挑战为创新的良机，通过创新以树立新的公共服务理念和创建新的公共管理模式。随着信息技术日新月异的发展，各种商务业务处理和管理软件及信息分析软件不断大量涌现，为政府的各局、各部门之间的有效沟通创造了有利条件。政府可借助于这些最新的信息技术工具，用以提高其工作效率。所以时机已成，面临新的挑战，通过采用新思想、新技术，明州政府决心转变以往官气十足、机构臃肿、工作缓慢的政府作风，追求以民众为中心、与时俱进、不断变革，向实现卓越的电子化、信息化政府迈进。

“明州追求卓越”，这是明州政府为了应对内外环境所面临的各种挑战，确立从根本上解决问题的长期战略，而展开的一系列大胆积极、有明确目的和目标的公共服务优化项目和政府机构改革活动。卓越，对明州而言，意味着高质量、创新型服务和低成本运营。明州政府下属近80个局，各自自成体系，独立运营。民众不清楚什么局提供什么服务，常常为了办一件事而要和不同的局打交道，这给民众带来了极大的不便。“明州追求卓越”要求各局之间加强信息沟通和业务协调性，从现有的各局独立的运营方式转变成州政府整体或“整州”的运营一体化模式。

“整州”运营一体化模式是一种平衡整体体制，它包括3种职能层： 局特殊职能层、共享职能层和公共职能层。局特殊职能是各局向民众所提供的基于各局使命和目的的独特“第一线”服务。比如，环保局为民众提供的环境监督服务，卫生局提供的公共健康服务等等。共享职能是各局共同需要而且可以共享的“后方业务支援”职能，如人力资源、财务、信息技术等等。公共职能是那些维持日常工作正常运转的后勤保证职能，如供水、供电、运输、清扫等等。

“明州追求卓越”的“整州”运营一体化模式是将目前由多个局共同履行的共享职能和公共职能合并到一个单独的局，由这个局代表作为一个整体的州政府，借助于商务业务处理软件和信息技术来履行这些职能，再将结果反馈到各局、各部门，从而有效地利用资源。“整州”运营一体化并不意味着中央集权化，而是通过创建一种新的模式来平衡配置州政府各局的资源和职能，加强各局之间的协调合作。这种新模式同时使各局集中力量，专注和强化由各局使命而决定的特殊功能职效，更好地为民众提供“增值”服务。对明州政府而言，这种转变是一场意识形态上的变革，要求州政府用新的眼光、从新的角度来看州政府的工作，视州政府各局、各局的职能和服务为一个整体。“明州追求卓越”的“整州”运营一体化是改变目前州政府各局自成体系的状况，促进整体统筹运营，向有效利用政府财政收入、对民众负责、为民众和企业提供高质量和低成本的创新服务所迈进的重要一步。

凸显信息技术优势

大概不会有人不同意这种说法：信息技术对劳动生产率的提高起着重要作用。最初，信息技术在美国各州政府机构中，只是作为数据储存、数据管理及把信息公布在因特网上的手段。20世纪90年代末期，州政府开始将利用信息技术的着眼点放在公共电子政务和电子服务上。比如，网上更新驾驶执照、申请工作、纳税等等。许多州政府还将所有的电子业务合并在一起，通过门户网站为民众和企业提供“一站式”服务。
明州政府意识到，要想满足民众和企业越来越高的要求，单靠提高人的劳动生产率或加班加点不是长期从根本上解决问题的办法，必须靠改变目前的运营方式来提高绩效从而达到渴望的结果。州政府可应用信息技术在尽量消除重复业务机能的同时，精简业务流程，加强各局、各部门间的信息沟通和业务协调性，从而提高政府整体的工作效率。

在“明州追求卓越”起步之前，信息技术在明州政府机构中只是作为一个“后方业务支援”功能，埋没在各局的日常运营中。明州政府各局没有“信息主管”这个职位，仅有信息部门主任。信息部门主任也只是起辅助作用，谈不上介入核心业务和参与决策。所以虽然信息技术的发展使政府工作效率的提高成为可能，但是由于政府机构的组织结构陈旧，始终缺少使信息技术力量得到充分发挥的平台。明州政府认识到这个问题的严重性和紧迫性，在2005年6月，州议会立法把行政管理局属下的两个不同的信息技术部门剥离出来，组建成一个由300人组成的技术局，并由州长任命了新局长。技术局的主要任务有两项：第一，为全州制定信息技术方面的方针政策，领导并监督管理使用信息技术、信息技术系统及提供服务；第二，从明州整体利益出发，科学分析州政府各局的信息技术系统需求和战略性管理相应的投资，通过战略规划，优化决策、制定绩效指标，管理州政府的信息技术资源，从而为完善政府的公共服务提供方便。这两项主要任务自然而然地要求技术局局长作为全州的信息主管直接参与州政府决策。技术局的成立和技术局职能的定位，不仅确保了信息主管大显身手的舞台，为充分发挥信息技术的力量创造了条件，而且表明明州政府机构上所发生的变化不仅仅是形式上的，而是本质上的革命性的组织结构变革。

信息技术在“明州追求卓越”公共服务优化项目中，起着重要作用。比如采购项目，明州政府每年要从2.5万个企业单位购买价值约10亿美元的商品和服务。由于州政府没有一个储存采购数据的综合数据库，主管采购的行政管理局物资管理部门对什么局买了什么东西、花了多少钱一概不清楚，更谈不上“管理”了，造成了各局想买什么就买什么的浪费局面。物资管理部门很早以前就想改变这种局面，想通过制定具体采购规章制度的方法，对各局的采购进行统筹管理，但是由于物资管理部门缺乏有关各局各部门采购的综合数据，有的只是一本糊涂账，抓不到头绪，想管却不知从哪儿下手。经过成本收益分析，采购项目小组决定投资安装“费用信息管理”软件，来记录跟踪州政府各局、各部门的花费信息，从而掌握具体的费用支出情况，以便今后对采购进行整州的统一管理。有了“费用信息管理”软件后，预计仅在购买办公用具上每年就能够节省120万美元。

公共服务优化项目中的房地产管理项目情况更为复杂。州政府的22个下属局，代理明州政府履行管理州政府所有的6200多幢建筑物和2.4万平方公里的土地。不用说，各局有各局的管理方式，各局还有各自的房地产“数据库”。各个信息系统相互不沟通，并且房屋数据和土地数据还“分家”，因为管房屋的管房屋，管土地的管土地，以至于哪幢建筑建在哪块土地上都搞不清楚。虽说每个局对各自管辖的房屋和土地有所了解，但是对于有着近150年历史的明州政府而言，却始终没有州政府“不动产管理”的“整体”信息。

为了解决州政府在房地产管理中长年积累下来的问题，房地产项目小组决定从两大方面着手。第一，安装单一的“整州”型房地产管理信息系统软件，使州政府有一个“统一”的全州房地产信息。第二，重新建立全州房地产管理模式，房地产管理作为一个“后方业务支援”职能，属于“共享职能”，很多房地产管理业务可由一个单独的局来执行。借助信息技术合并各局对房地产的管理业务，在提高信息透明度的同时，让信息变为知识和智慧，成为有意义的可被利用的财富。

优化项目上马 推动革新进程
从2004年9月至2005年3月，明州政府花费250万美元，雇用了美国一家知名顾问公司，从一个“局外人”的角度，帮助明州政府冷静、客观地分析州政府机构体系和运营方式。明州政府要求该顾问公司与州政府各级官员及职工齐心协力，为州政府提出改革建议，决定公共服务优化的着重点，制定优化目标和行动方案。在项目期间，该顾问公司用了5个月的时间，对州政府的72个下属局进行了一系列调查，从收集数据、面谈、问卷调查到与美国其他州进行体系化的横向比较，了解各局的职能、业务和人员分工及信息技术资源。在200多名局级官员和职工的共同努力下，该顾问公司收集了400多条改革建议，又分析评估这些建议是否以充实的事实为依据，经过筛选后，将400多条改革建议归纳到100项改革建议。之后明州政府在该顾问公司的帮助下，结合实际情况，科学地对这100项改革建议进行了评估，将评估的重点放在评价机构改革成果能否提高公共服务的质量及降低运营成本、改革所需的投资大小、改革成效的时间长短、实施改革决策的复杂性大小和民众的反应将如何等几大方面，最后将100项改革建议压缩集中到8个加强公共服务、优化州政府机构改革的领域：采购、房屋建筑标准、注册执照、政府经费拨款、信息技术系统管理、房地产管理、人力资源管理和预算计划及编制。该顾问公司预计，若能成功实施以上8个领域的政府机构改革，州政府将在未来的7年中节省5.7亿美元。

2005年1月，该顾问公司总结了几个月来在明州政府的调查结果，向明州政府提交了长达300页的“明州追求卓越改革指南”。此“改革指南”阐述了政府改革背景，指明了明州政府公共服务优化的改革着重点和优化目标，并制定了优化项目的行动方案。同年4月，州长签署指令，下令开展6项预计改革成效快、且能降低运营成本的公共服务优化项目：采购、房屋建筑标准、注册执照、政府经费拨款、信息技术系统管理和房地产管理。州长亲自指定了各优化项目的赞助倡导局，并授权各赞助倡导局局长，让他们调动所需的人力、物力，不单单只为自己所领导的局，而是从提高整个明州的整体绩效出发，制定出最优的战略性方向。

与此同时，为了确保6项优化项目的成功实施，明州政府还建立了由州长亲自监督的“明州追求卓越”治理体系，其中包括新任命的州长高级革新顾问，新成立的由主要局局长组成的内阁代理委员会和“明州追求卓越”办公室。内阁代理委员会向优化项目小组提供战略导向、批准项目方案及监督项目进程。“明州追求卓越”办公室横向、纵向沟通项目之间及项目小组与上级的联系，并且作为“明州追求卓越”的“窗口”向州政府下属各局和明州民众宣传“明州追求卓越”的宗旨、方案及进展成绩。各优化项目领导小组是由州政府各局官员的志愿者组成，赞助倡导局副局长担任项目领导，并在州政府系统内任命或招聘了项目主管。2005年8月，6个优化项目一齐上马，从此开始了推动明州政府公共服务优化的革新进程。

道路漫长 前景光明

帮助明州政府机构改革的美国知名顾问公司指出，像“明州追求卓越”这样大规模的政府改革项目可能每20年才发生一次。虽然如此，在政府机构改革的征程上，美国明州并不孤单。据该顾问公司的统计信息，目前90%的美国州政府都在进行着全面的机构改革。时代推动着改革，各州政府别无选择，只有迎头而上。

“明州追求卓越”将对重新树立州政府形象、重新明确州政府的功能职效起着转折性作用。同时，6项公共服务优化项目作为“催化剂”，加快了明州政府电子化和信息化的步伐，为明州政府彻底走上卓越公共服务的道路奠定了基础。

追求卓越，需要有那些确信卓越必要性和必然性的各级员工长期不懈地努力。追求卓越之路虽然漫长，但是前景光明。明州州长提姆·波伦蒂鼓舞明州：“我们今天的行动将会精简政府机构，置州民为上，消除重复烦琐的业务。在我们的领导下，明州将成为在全美州政府服务提供的领头人。”

与企业所感到的那种“不知哪天会关门”的竞争恐惧不同，明州政府感到的是不可推卸的“以民为本，为民服务”的责任。明州州长波伦蒂在他就任时说：“我们之所以当选，不仅仅是因为我们能够管理政府，而是因为我们能够将政府改变得更好。”

（本文作者系美国明尼苏达州政府首批的5名六西格玛黑带之一，担任六西格玛高级项目主管。自2005年起，担任“明州追求卓越”公共服务优化项目的房地产管理项目主管。）