对自由裁量权的监督与控制

一、目前自由裁量权存在的一些问题

在实际工作中，行政自由裁量权的运行也可能对行政相对人的权益造成侵害，从而对行政法治构成影响。在法律法规只规定了行政自由裁量权运行的一定范围和幅度以及诸如“行政合理”等原则时，行政工作人员的素质跟不上行政法治要求，行政自由裁量权又缺乏程序约束及必要有效监督的情形下，相对人的权益保障就处在不稳定之中。目前自由裁量权存在问题的集中表现是自由裁量权的运用不当，在实践中具体表现为：

1.自由裁量行为在行政处罚中显失公平，具体表现为畸轻畸重。由于行政处罚的具体作出者是执法人员，执法人员难免有理解法律方面的局限性及受一些不良外部因素的影响，在行使自由裁量权时，往往发生自由裁量超过一定的标准，或自由裁量超出一定的范围、种类，出现畸轻畸重的现象，造成行政自由裁量权的滥用。

2.自由裁量行为在具体行政行为中对同一类案件作出不同处理。在具体的执法办案中，执法人员往往考虑相对人的社会地位、政治背景、经济状况等因素，对类似的事实、情节、后果作出不一致的处罚，自由裁量权运用不当。

3.拖延履行法定职责。我国现行的法律法规对执法主体于何时履行法定职责都规定有自由裁量的权利。在实践中，拖延履行法定职责的行为时有发生。

二、建立合理的自由裁量权运行控制制度

任何执法权力的行使都不能脱离一定事实上的方式、步骤和时限构成的时空范围。因此，没有执法程序就不存在执法权的具体运作。我局在控制自由裁量权的制度建设方面作了以下探索：

1.公开制度。黄石市质量技监局每年都要在局网站和地方各种媒体上大力宣传质量技术监督法律法规和各项规定，公开办案程序，自觉接受社会、媒体和公众的监督。对凡是涉及行政相对人权利义务的，只要是不属于法律法规规定应予保密的范围，都一律向社会公开，并允许公众查阅、复制。

公开制度使公众知晓哪些是质监部门该做的，哪些是不该做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的，从而有利于公众行使和实现自己的权利，有利于扼制自由裁量权的滥用和腐败的产生。

2.回避制度。当执法人员在执法中行使自由裁量权时，如相对人与本人有利害关系的，则不能参与该案件的处理，应当回避。回避制度较好地防止偏私，保障公正，既保障处罚结果公正，又保障程序的公正。

3.告知并说明理由制度。要求执法机构对行政相对人违法行为作出决定前，应当告知行政处罚决定的内容，并说明其事实根据和法律依据。

该项制度可以尽可能地防止执法机构不当处罚决定的发生。

4.听取意见制度。在下达处罚通知书后实施处罚前，行政相对人虽未提出听证要求，但对处罚有异议或因困难难以接受的，可以提出申请。行政执法部门应认真听取行政相对人的意见，并加以认真、充分地考虑，核实行政相对人提出的事实、理由和论据，经案审会讨论后，可以采纳成立的意见，予以从轻处罚。

此项制度最大限度地避免了行政处罚难以执行情况的发生，保证自由裁量的合理性。

5.职能分离制度。我局建立了较为完善的案件查审分离制度，即案件的调查人员只负责收集证据，不对所办案件作出具体的处罚决定；明确调查人员不得主持听证会，调查人员与主持听证程序的工作人员相分离；作出罚款决定的执法机构及其工作人员不得自行收缴罚款（除某些当场罚款外），实施处罚决定的执法部门与进行收缴罚款的机构相分离。

建立职能分离制度的目的是为了扼制腐败和预防权力滥用，以权力制衡权力。

6.案审制度。规定所有行政案件必须经过案件审理委员会集体审理，才能作出行政决定。案件承办人将已立案、证据确凿的案件上报案件审理办公室，案件审理办公室根据案件性质及社会危害程度，提交不同层次的案件审理组织进行审理，形成统一的处理意见后，由案件审理办公室执行案审后告知、听证、下达处罚决定书等程序，罚没款由财务部门收缴。

案件集中审理制度较好地解决了执法人员权力过于集中，一个人说了算的问题，保证了自由裁量权的公正行使。

7.细化制度。依照法律法规的规定，将处罚幅度进行适当分类，制定了具体的细化目录，其中现场处罚47条、立案处罚117条，基本上将自由裁量权进行了规定，作为行政执法人员作出处罚的依据。在细化自由裁量权中，坚持以下原则：一是依法设定。所有自由裁量权严格按法律法规的条文来进行的设定。二是分类原则。一般将法律法规规定的处罚幅度分为四类，分别是免于处罚或减轻处罚、法律规定处罚幅度的下限、中限和上限。三是适度原则。同一违法行为可能违反了几部质量技术监督法律法规，根据其违法的性质和后果来选择最为准确、最能体现处罚效果的法律法规和处罚幅度。四是从轻原则。对社会没有造成危害或没有潜在的危害因素，相对人能主动配合执法检查的，一般给予从轻处罚。五是比照原则。质量技术监督法律、法规和部门规章较好，自由裁量权的细化不可能面面俱到，我局要求执法人员在办案和案件审理过程中，根据违法的事实和性质，对未作出明确规定的其他行政处罚比照执行。

三、强化监督检查是有效控制自由裁量权运行的关键之一

离开了监督，自由裁量权就不可能得到有效的控制。近几年来，我局不断加大对执法机构和执法人员的监督，执法行为得到进一步规范，自由裁量权的运用也得到了有效控制。一是对适用法律法规准确性的监督。同一行为可能同时触犯了几部法律，这就要求根据行为的违法程度和性质来确定适用的处罚条款和幅度。二是对处罚决定减免的监督。案件的处罚决定是案审会集体决定的，处罚的幅度如果偏高，达不到案件承办人的主观愿望，就可能会在减免上做手脚，这就要求案审委对要求减免的理由进行认真审查，对减免的幅度进行监督。三是对执法行为的监督。通过实行案件回访制度，对所办的案件进行跟踪调查，听取行政相对人对执法人员的行为、程序、作风等方面的意见和建议，了解执法人员有无利用自由裁量权在处罚幅度上的权力，人为地更改违法事实制作执法文书，进行吃、拿、卡、要的现象。四是对案卷质量的监督。我们每年至少对各执法机构的案卷评查、抽查两次以上，对案卷实行百分制的综合考评，确保案卷质量。

(作者单位：湖北省黄石市质量技术监督局）