第四轮中美纺织品谈判评析

　　美方要求既不合理更不合法

　　“与中方进行的第四轮、旨在达成一个全面的纺织品协议的会谈不久前已结束。尽管我们尽了最大努力，我们未能达成一个更广泛协议。我们可继续针对余留问题取得进展，对此美国仍保持乐观。我们将在今后数日与中方商讨下一轮谈判时间和地点”。

　　万众瞩目的中美第四轮纺织品谈判，以美贸易副代表大卫·斯普纳这样一份公告而结束。

　　虽然我们不了解谈判详情和争议焦点，但从公开报道披露的美方在协议覆盖面、基数和增长率三个方面的要求，足可看出美方要求既不合理更不合法。

　　首先看协议覆盖面。

　　2005年1月1日起，世界纺织品贸易进入“后配额时代”，此前相当一部分纺织品配额已取消。6月达成的《中欧纺织品备忘录》，中欧双方依据《中国加入工作组报告书》242条款，对部分中国出口纺织品重新实施配额管理，但覆盖面局限于10类产品。然而据有关报道，美方竟有意见要求中美纺织品协议覆盖所有类别纺织品，这完全违背世贸组织《纺织品与服装协定》，实际上将使我对美出口纺织企业受到的限制比今年之前还多。

　　其次看受限的中国纺织品基数。

　　美方要求以去年我对其出口量为基数。而我国内有关报道多数强调2004年纺织品贸易配额尚未完全取消，当年我对美纺织品出口量低于正常环境中的出口量，以2004年出口量为基数不合理，应包括今年一段时间的出口量。

　　其实在国际贸易谈判中，我们更需强调的不是合理而是合法。而美方在这个问题上的要求不在于不合理，而在于不合法。

　　美是依据242条款对我纺织品发起特保措施，而242条款已对计算基数的方法作出明确规定。其（c）款规定：“在收到磋商请求后，中国同意将对磋商所涉及的提出磋商请求成员的一个或多个类别的纺织品、或纺织制成品的装运货物，控制在不超过提出磋商请求的当月前的最近14个月中、前12个月进入该成员数量的7.5%（羊毛产品类别为6%）的水平。”如在6月达成的《中欧纺织品备忘录》中，鉴于欧盟于4月25日决定对中国纺织品启动特保调查，调查从4月29日正式开始为期60天。5月27日欧盟委员会宣布：已要求中方就T恤和亚麻纱进口问题，在世贸组织框架内进行正式磋商。这对已提出正式磋商请求的T恤和亚麻纱，5月份的“当月前的最近14个月中前12个月”，是2004年3月1日至2005年2月末，也就是《备忘录》中规定的这两种产品的计算基期。

　　而在这场中美争端中，美政府于4月28日宣布：同意考虑提高中国产服装和纺织品进口关税税率的新请求。但在法定调查期未满、更未与中方磋商的情况下，美就单方面从5月始对我7类纺织服装产品实施特保措施，古铁雷斯与波特曼6月初才来到北京与中方磋商。这样，以6月初古铁雷斯与波特曼作为正式提出磋商请求的象征，按照242条款规定，对于美从5月份开始非法单方面设限的7类中国纺织品，计算基期应是2004年4月1日至2005年3月末，其后开始设限的纺织品计算基期截止日，更应在今年3月末之后。

　　再看增长率。

　　242条款规定的只是中方同意的受限品种增长率为7.5%，美方竟要求把我所有纺织品对美出口增长率均限制为7.5%，显然不合法。

　　表面上看对中国纺织品设限、尽可能减少给予中国的纺织品配额，确实有利于保护进口国厂商，但这种判断没有考虑进口国销售商的预期及政治游说行动，一旦将这些因素纳入，对中国纺织品设限，反而会激励进口国销售商向中国厂商发出更多订单。过于苛刻的配额限制，反而激励销售商采取更积极的政治游说行动，以此放松乃至推翻贸易保护措施，此次欧盟纺织品市场危机就是证明。

　　曼德尔森曾将中国纺织品压港危机，归咎于欧盟销售商在《备忘录》签署后在中国大量下订单。我国贸易管理部门也认为这场危机爆发的直接原因，是6月11日《中欧纺织品备忘录》签署后到7月20日实施之间，存在1个多月的“管理空档期”，这段时期内我10类受限纺织品均可自由进入欧盟市场，无需申领许可证，双方贸易商为规避其后将实施的数量监管而抢关出口。据欧盟统计，今年前4个月自由贸易期间，欧盟从中国进口8000万件套头衫。而在1个多月的管理空档期内，欧盟监测数据显示，其进口许可证发放数量多达1.2亿件，相当于前4个月进口总量的150%。

　　基于上述判断，为消除抢关出口现象，避免货物在进口国压港，我政府已做最大努力，如7月上旬第一次分配出口额度时，就给套头衫和裤子分别预留6550万件和1亿件出口量，并在商务部网站上公布相关产品海关出运统计，为企业提供信息参考。然而且不提正如欧盟销售商反驳曼德尔森的那样，许多压港的中国纺织品是在8～10个月前下的订单，即使他们是在《备忘录》签署后下的订单并抢关出口，从单个企业经营角度来讲，他们这样做也无可厚非，需要反省的是造成激励这种“非理性”集体行为的政府因素。要想消除抢关出口，重要的不是用行政手段直接管制企业行为，而是采取某种措施有效消除双方企业这样做的内在动机。而要解决双方企业共同造成的问题，仅靠中方努力不能收效，欧盟方面也必须采取相应行动。

　　欧盟销售商之所以争先恐后向中国厂商下订单、中国厂商之所以加班加点抢关出口，原因并不单纯是今年我对欧盟纺织品出口配额太少。今年我对欧盟受限纺织品出口额度，虽不能满足欧盟消费者全部需求，但绝对数量和实际增长率已相当可观。与2004年出口配额相比，10类受限纺织品中，除棉布和桌布今年出口配额增长率分别为80%和93%外，其余8类今年出口配额增长率均超过100%，分别为：T恤衫287%，绝对数量超过4.9亿件，约占欧盟T恤衫市场年消费总量（9亿件）的55%；套头衫361%；男裤673%，今年出口配额增长率最高，绝对数量达3.1643亿条；女衬衫328%；床单147%；连衣裙269%；胸罩113%，亚麻纱205%。但配额首先耗尽的是增长率最高的套头衫、裤子和女士衬衣3类产品。清关率已超过90%的T恤衫、胸罩、连衣裙、亚麻纱等4类产品，今年出口配额增长率也比较高。因此中欧双方企业的抢关出口行为，很大程度上是对配额不足的过度反应。要消除这种过度反应，最有效办法不是强化行政管制，更不是减少配额，而是大幅度增加配额，让双方企业均预期有足够配额可用，无需抢关出口。

　　对贸易保护主义者而言，要想维持保护措施的有效性，就不能推动实施过于苛刻的保护措施，这将从需求和收益率两个方面激励非法贸易，而且会激励销售商采取更积极的政治游说行动，放松乃至推翻贸易保护措施。

　　美方需摆脱认识误区

　　美方之所以提出并坚持某些无理要求，是其陷入某些认识误区，不太明白以下几个事实：

　　首先，中国外贸依存度去年已高达70%，在大国中绝无仅有（其它大国外贸依存度通常低于30%），贸易谈判结果对中国国民日常生活的影响日益上升，仅纺织服装部门直接就业就高达1900万人，中国政府不会不考虑这个现实。

　　其次，谈判要成功就必须妥协，而妥协必须是相互。但不仅某些美官员，甚至不少普通美国人一谈起美与别国的贸易谈判，就是对方要作出什么让步，这种心态无助于解决问题。

　　第三，许多美国人很“重视”胡锦涛主席访美机遇，希望借此使中国在贸易谈判中作出更多让步。但真正的良好外交关系，只能建立在平等和相互尊重基础上，放弃原则、牺牲核心利益换不来良好外交关系，反而可能后院起火。

　　第四，中国纺织业并不是迫不及待需要一纸无论什么条件的中美协议才有饭吃。由于打破了美欧合围中国的风险，不下于美的欧盟市场已得到较切实保障，而且该市场有望随中欧解决纺织品压港危机进一步扩大，加上其他市场进展，即使美对我所有纺织品设限，我纺织业今、明两年的出口总额仍可超过去年。在这种情况下，中国不会同意签署不合理协议。如未达成协议，我面对的多种产品特保措施将在今年12月31日结束。而且《中国加入世贸组织工作组报告书》242条款（f）项规定：依据此项条款对中国纺织品采取的特保措施不得超过1年。虽然美发动此次争端所依据的《1974年贸易法》421条款，远超过《中国加入世贸组织工作组报告书》242条款规定“在没有再次申诉情况下，该数量限制期限不应超过1年”。即美可反复申诉、反复采取特保措施。但在彼时形势下，美方的反复申诉行为未必得到批准。

　　第五，美政府和不少公众被一些商人当作向中国转移生产争取时间、牟取垄断利润的工具。可用一个假设例子来说明：假设有A、B两家本来旗鼓相当的美纺织企业，A企业已在中国投资生产，因此在“后配额时代”有望赢得额外竞争优势；B企业也已看到向中国转移生产是大势所趋，但即使现在就在中国投资建厂，也需两三年时间才能形成生产能力，这段时间足以让A公司品牌占据大部分市场，而让B公司在现金流量、市场占有率等方面损失巨大。在这种情况下，B公司要想将其市场份额维持两三年时间，直到自己在中国设立的工厂形成全部生产能力，最好办法是挑起贸易争端，让美政府对来自中国的纺织品设限。两三年后限制解除时，其在中国的工厂已可向美大规模出口。但在这个过程中，美消费者和纳税人支付了代价。在这场纺织品争端期间，就有美企业一方面在国内强烈主张限制中国纺织品，另一方面却开始在中国投资设厂。

　　第六，美虽然是超级大国，但政治、经济资源毕竟有限，必须在不同议题之间合理分配，才能实现整体利益最大化。纺织业在美只是夕阳产业而非战略产业，就业人数有限，即使限制进口中国纺织品，也会有其它国家的进口纺织品填补空白。如在这类议题上投入过多资源，对美整体利益并非佳音。

　　第七，中美贸易是双赢交易，美消费者、流通业、上游厂商受惠甚多。即使美消费者由于分散而不可能形成有力政治力量，但流通业和上游产业并非如此。根据国际纺织机械制造商协会统计，1994~2003年间全世界55%的织机和23%的纺纱机卖到中国。而根据中国海关统计，2004年中国进口棉花191万吨共32亿美元，其中从美进口的棉花就达17.8亿美元。如加上其它产品，2004年我从美进口纺织原料及纺织制品金额合计23亿美元。由于中美纺织品争端悬而不决，我

　　主要纺织品产地对美棉花的进口速度，已从高速增长转为量价齐跌，仅宁波口岸1~7月美棉花进口量就下降32.5%。

　　中美纺织品争端发展趋势

　　尽管这一轮谈判无果而终，但双方并不希望彻底破裂，爆发两败俱伤的全面贸易战。中国商务部新闻稿如此表述：“本轮磋商中双方以积极态度，寻求解决中美纺织品争端的办法，双方显示出一定的灵活性。但由于在原则问题上仍存在分歧，谈判未能达成一致。双方同意继续保持磋商渠道畅通，并通过外交渠道尽快商定下一轮磋商时间和地点”。

　　斯普纳的公告也强调了“我们可以继续针对余留问题取得进展，对此美仍保持乐观。我们将在今后数日与中方商讨下一轮谈判时间和地点”。

　　看来我们仍可期待双方进一步谈判。

　　下一轮谈判中，中方目标是在基本底线基础上争取尽可能好的条件。

　　美政府一方面要探索中方底线，争取尽可能好的条件，另一方面要应付国内保护主义势力。8月1日美政府宣布将对中国毛制裤子等6种纺织品的设限决定日期，推迟至8月31日。这轮谈判结束后，美政府宣布将对中国出口的合成纤维布、胸衣及其他内衣两类纺织品实行特保措施，对另外4类中国纺织品进口设限决定的审查期限，则推迟到10月1日。这种做法既是为部分满足国内保护主义者的压力，也是为在不导致中方暴跳如雷的前提下，向中方施加压力。

　　在这场贸易谈判中，中方除坚持原则外还需高度耐心，无论是要让美方感觉到需要松动贸易问题上的僵硬立场、换取中国在众多问题上的合作，还是让美国内自由贸易阵营因利益受损而更加积极地展开政治活动抑制保护主义势力，还是让美国内保护主义压力自身衰减，都需等待时间发挥作用。如果美政府决定放弃不合理要求，与中方达成合理条件下的协定，在面临保护主义势力掣肘的情况下，其也可能选择保护主义阻力减小时机，即美国会阻力减小时机。

　　美以总统为代表的行政部门更倾向于现实主义贸易政策，因为行政部门较具全国性质，又必须与外国打交道，因此必须考虑国家整体利益和外方观点，而且行政部门对政策所负责任相对明确。而国会议员当选和连任的首要条件是代表本选区利益，毋庸顾及国家整体利益和外方观点，且无须为自己的错误政策主张承担责任，因此美国会对利益集团的压力反应比行政部门敏感得多。如果在权力结构设计中，让现实主义力量占据主导权，美国会在对外经贸中的道德风险就并非什么大问题。问题是美宪法明确将对外贸易政策决策权授予国会，其第一条第八款规定：国会有权“管制同外国的、各州之间的和同印第安部落的商务”，并“制定和征收关税”。总统虽享有包括贸易条约在内的缔约权，但“须经出席参议员2/3的批准”（《美国宪法》第二条）。

　　在这种体制下，美主张贸易保护主义或贸易问题政治化的利益集团，比起行政主导的国家，更容易对国家贸易政策走向施加影响，以总统为代表的行政部门与国会之间相对影响力消长的趋势，又强化了这一特点。

　　历史记录显示，美国会一贯偏向贸易保护主义，第一届国会开张伊始便通过一项提高关税的法律；1930年通过臭名昭著的《斯穆特-霍利关税法》，将国际贸易体系推向毁灭性贸易战的深渊；1950年迫使国际贸易组织胎死腹中；1970年代以来推出的保护主义法案更是数不胜数。在对华贸易争端中，率先发难者也总是来自国会，行政部门多持相对稳健主张。

　　今年是美国会选举年，11月末美各州将举行下届国会议员选举，参选议员们拿中国当靶子也就不足为奇，制造业利益集团也会竭力利用这个机会，通过国会议员们向行政部门施加压力。当选举尘埃落定后，国会议员们继续滥施压力的内在动机就会减弱，因为他们还需行政部门配合，向自己的选区多投放公共开支项目，好让自己赢得本选区选民支持。行政部门届时若松动保护主义立场，政治阻力将减小。

　　应对保护主义压力任重道远

　　即使在此次中美纺织品争端圆满解决之后，我应对美保护主义压力仍任重道远，因为中美纺织品争端爆发，根源不仅在于美国内贸易保护，也在于美国际战略。

　　全面取消纺织品服装贸易配额，为我企业提供了巨大潜在商机，但我纺织服装业也因这一点，受到来自发达国家和发展中国家两个方面的忌惮。

　　在美、欧等主要纺织品进口国，纺织制造业利益集团企图把中国的竞争拒之门外。美、欧政府则出于以下两方面目的，存在遏制我纺织服装产品的内在动机：其一是需要对国内纺织服装工业的保护主义压力作出回应；其二是希望利用本国纺织服装市场份额，吸引其它发展中国家在国际政治事务中追随自己。

　　美《非洲增长与机遇法案》2000年10月1日起生效，原定有效期至2008年9月30日，但美2004年7月又将其有效期延长至2015年9月30日，并更名为《非洲增长与机遇提速法案》。这份法案为48个撒哈拉沙漠以南非洲国家提供了单方面贸易优惠待遇，符合条件的上述国家在8年内（法案修改后是15年内），可按普惠制向美免税出口4650种商品（以后增加至6450种商品）。受益最大的是纺织品和服装，其中5类可免关税、免配额。如放手让中国纺织服装企业驰骋国际市场，美欧肯定担心他们没有成本更低的筹码吸引其它发展中国家。

　　鉴于此，即使在此次特保争端圆满解决之后，美保护主义势力肯定还会设法动用其它贸易保护武器，我应对美保护主义压力也将因之任重道远。