工业和信息化部解读《电子认证服务管理办法》等

　　日前，工业和信息化部修订了《电子认证服务管理办法》、《工业和信息化部行政许可实施办法》、《电信设备抗震性能检测管理办法》、《电信业务经营许可管理办法》、《无线电台执照管理规定》、《建立卫星通信网和设置使用地球站管理规定》、《税控收款机生产企业资质管理办法》、《软件产品管理办法》，废止了《关于损坏通信线路赔偿损失的规定》等规章，这是工业和信息化领域法制建设取得的重要成果。这9部规章的公布实施引起了社会各界的广泛关注。为了更好地理解和贯彻这9部规章，现对其相关情况及内容进行介绍。

　　 这次规章清理工作的背景

　　在积极开展法律制定工作的同时，及时修改和废止已经不适应管理工作需要的法律制度，对于全面推进工业和信息化依法行政，建设法治政府，具有重要的意义。立法是基础，制度是保障。工业和信息化部组建之初，法律制度建设的需求非常迫切。2009年全国工业和信息化工作会议明确提出要坚持依法行政，完善工业、通信业和信息化法律制度。加强和完善相关制度建设，规范行政权力运行，有利于从源头上保障工业和信息化部依法行政。

　　对规章及时进行修订和废止，也是落实国务院关于及时进行法规清理要求的具体措施。《立法法》、《规章制定程序条例》和国务院的《全面推进依法行政实施纲要》都对法规清理工作提出了要求。2007年3月，国务院办公厅还专门发出通知，要求各部门对本部门发布的规章进行系统清理。工业和信息化部根据国务院的统一部署，结合本部门、本行业的实际情况，已开展了一系列规章清理活动，对规章及时进行修订和废止，落实了国务院关于法规清理的要求。

　　对规章及时进行修订和废止，有利于贯彻落实科学发展观，推进信息化和工业化融合，走新型工业化道路。工业、通信业和信息化发展需要有完善的制度保障。当前，第三代移动通信等信息通信技术、业务发展日新月异，市场竞争格局不断调整，信息化应用日趋深入。随着时间的推移，有的规章的规定已经无法适应经济社会发展和走新型工业化道路的要求，有的条款甚至还存在与上位法冲突的问题。对不适应社会发展需要和与上位法相抵触的规定及时进行清理，有利于为行业管理和产业发展提供良好的法制环境。

　　这次规章清理工作的原则

　　开展这次规章清理工作，是加快建设法治政府、全面推进依法行政的重要措施，是贯彻落实科学发展观、加快走新型工业化道路的客观要求。相关工作中主要坚持了以下的原则：

　　一是维护法制统一。规章清理坚持立、改、废有机结合，与上位法相抵触或者与行业发展和管理的需要不相适应的，依法加紧修订并提出可行的制度；滞后于管理现状、实际上已经失效的，同步做好有关废止工作。

　　二是方便群众。落实“以人为本、执政为民”的要求，积极推动政府职能转变。在清理过程中，我部从“便民”、“利民”的角度出发，对规章涉及的相关制度进行了调整。例如，在行政许可制度方面，我部修改和完善了有关行政许可的规定，进一步清理、取消和调整了部分行政许可项目；在许可程序方面，确定了委托省级管理机构承担部分行政许可事项的受理和初审工作的制度；在许可条件和申请材料提交方面，简化了一些行政许可项目的申请材料要求。

　　三是强化监督。加强对行政行为的监督制约贯穿着这次规章清理、修订工作的始终。在有关规章中，严格规定各项行政许可受理和审批程序，明令禁止行政许可实施机关妨碍被许可人正常的生产经营活动、索取或收受财物、谋取利益等行为，建立监督检查记录、归档、查阅等制度，并明确实施行政许可过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的责任，努力建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府。

　　这次规章清理工作的主要过程

　　工业和信息化部这次法规清理工作是在原信息产业部法规清理工作的基础上进行的。2008年7月工业和信息化部组建后，针对《电信业务经营许可证管理办法》、《电子认证服务管理办法》等8部需要修订的规章，我部重新启动了有关修订工作。

　　在规章清理、修订过程中，工业和信息化部坚持“开门立法”的修订方式，通过发函、走访、座谈等形式，多次征求国务院有关部门、各省（区、市）通信管理局、信息产业主管部门以及相关企业的意见和建议。同时，对规章修订中涉及的行政许可事项年检制度等问题，进行了专题研究论证。部内相关司局对重大的修订意见进行了反复沟通，多次修改有关规章草稿。2008年10月，工业和信息化部召开专题会，听取了有关规章清理工作的汇报，对年检要求、软件登记备案流程等问题进行了审议，进一步加快了修订工作的步伐。

　　在反复研究、论证、修改的基础上，2008年11月形成了有关规章修订草案并报请部务会议审议。2009年2月4日，工业和信息化部第6次部务会议审议通过了《电子认证服务管理办法》、《工业和信息化部行政许可实施办法》等8 部规章修订草案。这8部规章修订草案经进一步修改完善之后，李毅中部长签署部令予以公布。在对上述有关规章进行修订的同时，我部结合管理工作的需要废止了《关于损坏通信线路赔偿损失的规定》等8部滞后于管理工作的规章。

　　这些规章的主要修订内容、、创新点

　　上述规章的修订内容涉及320多个条款，其中包括许多重要的制度调整、创新。主要有：

　　——进一步规范了行政许可的实施。结合《行政许可法》实施四年多来的实践经验，进一步规范我部行政许可实施活动，确保行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。一是规定了实施行政许可的共性条款，在《工业和信息化部行政许可实施办法》中设定了监督检查、注销许可、法律责任等制度，普遍适用于部机关、通信管理局及受我部委托实施行政许可的单位等。二是进一步完善了行政许可程序。在电子认证服务许可、电信设备抗震性能检测、电信业务经营许可、建立卫星通信网和设置使用地球站、税控收款机生产企业资质、以及我部负责实施的其他有关行政许可项目的条件和程序等规章中，都依法完善了有关许可时限、条件和程序等规定。三是规范了监督管理行为。在赋予行政许可实施机关监督检查权的同时，明确规定了检查记录、归档和查阅制度以及监督检查中的禁止行为；对通过年检等方式实施监督管理的，明令禁止收取费用并防止转化为“二次许可”。四是规范了法律责任的设定。依法严格限定撤销、注销行政许可的情形，并规定了违法实施行政许可的责任。

　　——进一步转变了行政管理方式。坚持将推进依法行政与转变政府职能有机结合起来。一是取消了已由国务院公布取消的“通信、电子计量器具审核”、“通信电子质检机构设立和授权”、“中断通信互联互通审批”和“境内电信企业境外上市审核”等4个行政许可项目，将“电信设备抗震性能检测合格证核发”、“电信业务经营许可证审批”和“基础电信业务和跨地区增值电信业务许可证核发”等3个行政许可项目调整纳入《电信设备抗震性能检测管理办法》、《电信业务经营许可管理办法》中。二是调整了软件产品的管理方式。软件产品登记备案不再按行政许可管理，只作为享受有关优惠政策的条件。三是对申请电信业务经营许可证，属于申请经营无线电通信业务的，取消了提交无线电频率资源预指配意见的规定；需要无线电管理机构从频率管理角度提出意见的，直接按照内部工作流程征求意见。四是简化了管理流程，便利了企业。修改了电信业务经营许可、外商投资电信企业设立审批中有关提交可行性研究报告等规定，删除了有关市场前景、投资分析、经济效益分析等内容。

　　——进一步理顺了管理职责。合理划分、依法规范各项管理职责。一是进一步明确了部、省的软件产品登记备案流程，由省级软件产业主管部门委托的软件产品登记机构负责登记申请的受理和审查；材料齐全的，送软件产业主管部门核报工业和信息化部备案；经工业和信息化部公示无异议的，由省级软件产业主管部门核发登记号和登记证书。二是根据实际工作需要，委托省级无线电管理机构对设置部分与国外通信的地球站等进行初审，并规范了审批程序。三是在电信设备抗震性能检测管理中，对于不实行进网许可制度的电信设备，取消了有关提交产品质量认证报告的要求，避免将部分实行自愿性产品认证的电信设备变为强制性产品认证。

　　——进一步完善了管理制度。考虑到我国市场发育还不够完善，通信和信息化领域的管理手段比较有限，在规章修订过程中设定了一些必要的管理制度。一是在《电信业务经营许可管理办法》中增设了“经营行为的规范”专章，调整电信企业的竞争与合作行为，规定了网站接入服务提供者的义务、违法行为记录、市场监测制度等；完善电信市场退出机制，明确规定了退出市场的条件和审批程序等。二是加强了对通信建设企业的安全生产监管，在通信信息网络系统集成企业、通信用户管线建设企业资质认定的许可条件中，增加了有关安全生产管理人员的要求。三是对电子认证服务机构规定了重大系统事故、财产损失、法律诉讼、人员变动等情况的报告制度。

　　——进一步规范了行政处罚措施。一是根据《行政许可法》、《行政处罚法》，明确了对隐瞒情况或提供虚假材料申请电信设备抗震性能检测合格证、电信业务经营许可、税控收款机生产企业资质等行政许可的处罚措施；将《税控收款机生产企业资质管理办法》中有关取消生产企业资质的处罚措施依法修改为给予警告、罚款。二是根据监督管理的需要，相应增加了对获得抗震性能检测合格证后随意改变电信设备结构设计、非法转让税控收款机生产企业资质、电子认证服务机构不报告重大情况变化、基础电信企业不事先告知并充分听取意见即调整其与增值电信企业之间的合作协议等违法行为的处罚措施。

　　下一步立法工作的重点

　　下一步工业和信息化部将紧密围绕推进信息化和工业化融合、走新型工业化道路，积极开展各项立法活动，重点做好以下工作：一是适应走新型工业化道路的需要，积极开展工业立法。我部将结合新形势下船舶生产管理工作的需要，进一步完善《船舶生产管理条例》草稿，探索工业行业管理工作法制化的途径。为进一步推动信息化和工业化融合，我部将组织开展《信息技术应用促进条例》和《软件与集成电路产业发展条例》起草工作，年内形成较为完善的法规草稿。二是坚持以人为本，完善管理制度，加强市场监督。为促进电信市场竞争，推进电信业发展，我部将重点推动《电信法》早日提前全国人大审议；适应新技术、新业务发展和推动业务融合的需要，配合有关部门推动《手机媒体服务管理条例》的出台；为适应新形势下无线电管理工作的需要，提高无线电频率资源的有效利用，加强对无线电使用行为的规范和管理，我部将着力推动《无线电管理条例》的修订工作，力争年内配合法制办将其提请国务院法制办会议审议。三是维护国家安全和公共利益，不断完善公共管理制度。为建立科学的信息安全管理体制，一步进完善网络与信息安全的管理制度，我部将加紧完善《信息安全管理条例（草稿）》。为遏制电信设施屡遭破坏的现象，保护公共基础设施的安全，维护电信用户的通信权利，我们将组织起草《电信设施保护条例》。四是积极推进管理职能转变和管理创新，从“大部制”管理工作的需要出发，加快部门规章立法，及时开展部门规章的立、改、废工作，进一步完善工业、通信业和信息化法律制度。