风暴过后看监管　 三鹿奶粉事件引发的反思

　　今年夏秋之交，我国乳制品行业的知名品牌——三鹿牌奶粉惊曝重大质量安全事件，一时间举国皆惊、世人错愕，掀起了中国乳制品行业的狂风暴雨。在党中央的正确领导下，各有关方面通力合作，事态很快得到控制并逐步平息。风暴过后看监管，引以为戒大反思，举一反三抓整改，质监部门才能科学发展上水平，不负天职不负民。

　　一、偶然性事件暴露出必然性问题

　　从媒体报道得知，三鹿奶粉事件是一起国内外罕见的突发性、偶然性事件，是人为因素、企业因素和监管因素交织的怪胎。风波渐息之后人民纷纷探询：这仅仅是一起偶然性突发事件吗？有没有因监管机制失灵、手段方法不当而铸成的必然性？分析个中原委，剖析监管得失，事件发生发展确属偶然之中有必然，是现行监管体制、监管思路、监管方法的必然产物。简而言之，谓为“五失”：

　　一是监管失“连”。我国产品质量监管体制是“九龙治水”、分段负责。产品从上游到下游、从原材料到制成品分属不同的监管部门。各负其责、形成合力、环环相扣是监管的必然要求，是对应产品生产过程连续性的监管需要。然而，由于种种原因，不同阶段、环节之间监管不协调、不紧凑的问题时有发生。有的部门对本阶段、本环节比较负责，但对监管的全过程、全环节考虑少、协作少，缺少对本环节负责与对全环节负责相统一的合作精神和大局意识，上下环节之间、监管阶段之间互不照应，甚至矛盾冲突，本应无缝对接、联系顺畅的责任闭环不时卡壳断裂，监管工作缺乏时间上的连续性和空间上的继起性，留下监管的空白区域，伪劣产品便有机可乘，找到生存空间。

　　二是监管失位。政府部门有其法定的职能职责，不按职责办事，轻则得不偿失，重则乱政扰民，找准位置、明确定位是履行职能的前提条件。目前监管失位的突出表现是政企不分、宏观微观不分。监管部门热衷于微观质量管理，偏好于企业内部事务。以微观代宏观、以内部管理代企业管理，以个别事项监督代替全面监督。企业的事部门做，本职工作做不深、做不精。监管部门逐渐演变成企业的附属物，因监管失位而付出代价。

　　三是监管失度。监管制度方法产生于经济实践又服务于经济发展，相适应、相协调是基本要求，超前或滞后都会产生危害。被社会普遍诟病的产品免检制度就是监管失度的典型代表，它与我国经济发展阶段、市场信用等级和法律道德水准脱节，制度设计超出经济发展和思想道德的承载能力，监管失之于宽，高估了企业自我约束能力。其实，任何监管都是以合理的“度”做基础的，过固然不妥，失度则隐患更大。象现行的监督抽查制度，有人认为它也有“失度”的危险，原因在于以企业为主市场为辅的监督抽查方法，重企业轻市场，产品质量的真实状况得不到全面反映，结果恐难公正客观，以此作为监管依据可能失准失真。

　　四是监管失察。监管的本来含义是指通过及时有效、科学有力的监督检查和行政管理，规范经济运行秩序解决存在的问题，努力避免可能产生的质量安全事故。三鹿奶粉事件给我们敲响了监管失察的警钟。以乳制品为例，其失察之责有：第一，奶牛饲料质量谁监管，如何监管添加的物质？第二，作为乳制品的原料奶有没有标准、应不应该有标准？第三，挤奶、贮存、运输等环节在时间控制、容器卫生、保鲜措施上是否有严格的技术规范？第四，原料奶进入生产加工环节质量责任转移及监督制度是否健全及可溯源。三鹿有毒奶粉一路畅通无阻进入千家万户，监管失察恐难咎其辞。

　　五是监管失范。监管通常有明确的范围和幅度，不可能、不应该无条件延伸，大幅超越必然适得其反。比如总局提出的“……对企业生产实行全过程、全环节监管”让人倍感困惑。什么叫全过程全环节监管？质监部门能做得到吗？如果把生产企业从原材料进厂入库、上线加工、质量检验、包装分销的过程都纳入监管视野的话，质监部门该派多少人驻厂监管，有这样的人力、物力、财力支撑吗？这究竟是尽职尽责还是管得太宽呢？在我们日常监管中，为了把关口前移、责任前置，以为工作领域越来越宽、监管触角越伸越长才能见效有用，殊不知不适当的拓展领域为监管失范埋下了伏笔，增加了风险，后果很难难料。

　　正是由于我们存在监管“五失”（也许是八失、十失），发生三鹿奶粉事件就不足为奇。出问题是必然的，不出问题才是运气好和偶然性。若不尽快从“五失”转变过来，说不准什么时候冒出矿泉水事件、食用油事件。我们应该下大决心、花大力气，认真研究解决监管定位问题，以职定责、依责定位、科学准确、不偏不倚。

　　二、正确处理十个关系，推动监管科学有效

　　三鹿奶粉事件提醒我们，做好质监工作、做党和人民放心的质监工作，必须牢固树立科学发展观，妥善处理十个关系，努力推动监管工作科学有效。

　　一是战略思维与创新工作的关系

　　三鹿奶粉事件发生后，不少质监人围绕问责而反思、为了避责而警醒。个别同志的自我保护情结浓，反思缺少应有的深度和力度，警示作用有限，应对之策乏力，时过境迁就会故态复萌。俗话说失败是成功之母，大教训是大反思的开始。我们应该借反思之机，从战略层面理清质监思路，从宏观角度把握质监大局，从整体架构明确质监定位，以有效地担负起指导实践、驾驭全局、开拓创新的重任。改革开放以来，我国经济社会发生了巨大变化，源自于党中央立足全球准确判断时代特征、运筹帷幄正确认识党情国情、着眼未来科学预见发展大势，以高瞻远瞩的开放视野和与时俱进的科学理论，引领中国特色社会主义事业滚滚向前，战略思维、创新理论是改革开放取得丰硕成果的制胜法宝。一个国家如此，一个部门（系统）亦然。要做创新、开拓性工作，必须有战略思维导航和创新理论开窍。故人云：“风物长宜放眼量”、“登高望远气自豪”就包含了这层含义。一个不善于从战略上、全局上思考问题的部门（系统）注定是被动落后、矛盾丛生的部门。三鹿奶粉事件虽然诱因复杂，但从侧面折射出质监部门战略思维模糊不清、指导方针游移不定、工作部署脱离实际等问题，根子就在于应付日常事务，深层思考不够，以至于终被“浮云遮望眼”。事实是最好的注脚。全国地市以上质监部门有多少单位认真研究过国情省情和局情；有多少单位善于从党和政府的工作大局中谋划质监事业发展大计；有多少单位投入了必要的领导力量和专门力量研究质监理论与实践。在安于亦步亦趋和当“传达室”的状况下，较少有人从机制体制层面、国家大局层面研究质监事业的新情况、新问题，就事论事的多、应时应景的多、浅尝辄止的多，想创新、谋发展的底气不足，应对复杂局面的能力不强，遇到困难和挫折就怨天尤人。面对深刻变化的经济形势、触目惊心的质量事故、日益增强的质量需求，较大的市和省以上的质监部门迫切需要设立专门机构议大事、谋全局，突出加强战略研究，不断创新理论方法，为质监事业提供理论指导。

　　二是有所为与有所不为的关系

　　辩证法告诉我们，有为才有位，有所不为才能更有效地争取有位。质监部门被喻为“上管天、下管地、中间管空气”的大部门，职能庞杂，领域宽泛，有为的空间广阔，我们只要做足做深做活职能文章就大有作为。但是，曾几何时，不讲条件、不切实际的拓展工作领域和监管范围，不仅没有为我们带来发展机遇反而成了束缚手脚的枷锁，“种了别人地荒了自家田”，严重影响部门形象。比如2007年食品专项整治把取缔小作坊列入质监部门的整治范围。试问：质监部门凭什么取缔？其法律依据是什么？历史悠久、工艺传统、百姓认可的小作坊取缔得了吗？再者，《特种设备安全监察条例》和相关监察规程规定，行业主管部门要负责特种设备的设计、制造、安装、使用等七个环节的监察，即从生到死的全过程安全监管。在特种设备技术含量越来越高、种类越来越多的情况下，单纯的行政监察有这个能力和作用吗？行政监察人员能发现高深专业的技术问题吗？凡此种种，不一而足。质监部门做了一些不应为、不可为、不能为的事情，只想满腔热情尽力而为，忽视了有所不为才能有所为的道理，事与愿违在所难免。这次三鹿奶粉事件总局被问责，可能就包含“有所为不到位，不该为陷得深”的因素。吃一堑长一智。质监部门要妥善处理有所为与有所不为的关系，既要积极勇敢挑重担，又要立足本职种好责任田，吃透国务院、省政府的“三定方案”精神，科学设计，找准位置，拒绝高调，牢记谦逊，集中力量，全神贯注地做好本职工作，争取更大的作为，赢得社会的信赖。

　　三是良好愿望与尊重实际的关系

　　我国经济社会的快速发展给质监事业提供了大发展的舞台，尊重规律、尊重实际，质监事业才能有深厚的群众基础和发展动力，最忌超越阶段、超越实际、超越能力，造成政策贯彻不了、措施落实不了、目标实现不了，事业受损失，信誉受质疑。2007年专项整治提出了若干个百分之百目标，每个项目有指标、有内容、有验收标准，愿望固然良好，但由于没有充分考虑实际情况，所定目标难以实现，即使有的地方完成了目标任务，那也是某一时点上的静态情况，并不完全代表整治活动取得了固化的效果。三鹿奶粉事件发生后，社会舆论普遍怀疑专项整治或许走了过场，半年前郑重宣布完成的百分之百目标马上就曝出惊天大案，确实让人有些匪夷所思。质监事业是一项技术性、服务性很强的工作，需要用远大目标、宏伟蓝图鼓舞斗志、凝聚力量，更需要紧密联系实际、尊重客观规律的好战略、好措施、好作风。大力弘扬求真务实精神，质监事业就会虎啸生风、龙腾云起，无往而不胜。

　　四是行政监督与技术监督的关系

　　质监部门有行政许可、执法检查和技术检验等多种监管手段，综合运用多种手段，不断加强技术监督，全面提高技术监督的权威性、有效性，是解决当前质量安全问题多发的治本之道。目前，产品质量特别是食品安全问题令人忧虑，亟须质监部门加强技术检验检测，提高技术把关能力，严把厂门国门，用科学技术消除社会疑虑。近年来质监部门投入大量资金和人力支持检验检测机构拓展实力、提升能力、激发活力，但“检不准、检不快、检不了、检不出”的问题依然突出，技术监督能力滞后于市场需要，使一些问题产品溜之大吉为害群众生活，技术能力不强是其一；第二，在行政监督与技术监督的摆布上，我们习惯于或者更善于用行政许可、执法检查等行政性监督手段，不爱用、不会用技术监督方法，更有部分同志的潜意识中，把技术手段当作行政手段的补充，其结果一些外显性问题行政手段能发现，而那些隐含性、技术性缺陷发现不了，并逐步积聚成质量隐患；第三，隐患排查的行政色彩浓而技术成分不够。各级质监部门高度重视安全生产工作（包括质量安全），每逢重大节庆日、节假日都会组成由行政领导率领的检查组查找隐患，有关行政领导定期主持召开质量安全分析会研究措施，这些活动虽然有一定效果，但宣示的作用大于实际成效。行政官员毕竟是行政干部，他所熟悉的主要是有关的方针政策和组织实施工作，对那些专业尖深的技术问题不可能都涉猎、都掌握。象苏丹红、碱性橙、三聚氰胺等添加物和特种设备安全隐患，成因复杂、技术复杂，行政检查能“看”出问题吗？只有专业人员科学检测才能发现隐患，这恰恰是我们的薄弱环节。必须理顺摆正两者关系，在不放松行政监督的同时，切实加强技术平台建设，提高技术监督的比重、频率，改进技术监督手段与方法，为质量安全提供技术保障。

　　五是集中整治与常抓不懈的关系

　　近年来，针对质量安全领域的严峻形势，全国质监系统相继组织开展了多项集中整治，掀起了声势，打出了声威，群众拍手称快。随着全社会质量安全意识的觉醒，人们已经不满足于运动式的专项整治，对整治效果不能持久、治标不治本颇有微词，希望整治活动经常化、制度化和法制化，希望有关部门不要等到违法活动异常猖獗再搞集中行动。事物发展是渐进的，严重违法行为是一个日积月累的过程，如果日常监管到位有力、常抓不懈，应该不需要通过“集中整治”来解决久拖不决的问题。在法制进程不断加快的今天，我们也应该摒弃带有人治色彩的做法。当然，有些监管难到位确有其客观原因，比如体制问题、财力人力问题、法制问题等等，但不可否认日常监管严重缺失与不力。人们担心，集中整治过后如果不能常抓不懈，问题反弹“敌进我退”，如此反复则成顽疾，迫不得已又要开展“集中整治”，不仅耗费了极其宝贵的行政资源，究竟成效如何恐怕谁也说不清楚。质监工作与经济社会发展紧密相连，我们工作的生命力在制度化和经常化、在一以贯之和常抓不懈。鉴于集中整治暴露出的种种弊端，我们要多做建章立制抓规范的工作，多做依法行政有错必纠的工作，少提慎用集中整治，避免留下懒政惰政的口实。

　　六是服务企业与服务民生的关系

　　为经济社会发展提供优质服务是质监部门的永恒主题，也是质监事业争先进位的保证。长期以来，各级质监部门为了提高服务有效性“八仙过海，各显神通”，职能作用发挥到了极致，党政领导和社会各界好评如潮。那么，我们究竟提供了那些服务、主要在为谁服务？归纳起来主要有行政服务、法律服务和技术服务，服务的主战场是企业。质监部门监管生产加工环节，为企业提供对口服务无可厚非，但不能简单化、绝对化，不能把服务企业与服务民生绝然分开，更不能偏离服务民生的轨道。什么时候偏离脱节，我们指导思想便会出现“为企业想得多，为民生想得少；为企业排忧解难想得多，为民生质量安全想得少；为企业争创名牌想得多，为民众过有质量的生活、便民利民的生活想得少”的倾向。只注重了服务企业与服务民生相一致的一面，轻视了服务企业从属于服务民生的差异性的一面，没有主动积极地把服务民生融入贯穿到服务企业当中，服务工作缺少以人为本的核心理念，降低了服务的含金量。有的质监部门之所以感到服务深入不下去，症结就在于服务的切入点未找准抓住，不会从服务民生中挖掘服务的真谛，寻找更优的方式方法，要么老生常谈照抄照搬，要么蜻蜓点水应付了事，服务者和被服务者都有些无奈。其实，民生服务是一个永无止境、丰富多彩的领域，只要一切为群众着想，从服务民生入手，质监服务的舞台就会宽广无边，服务工作就会生生不息、出新出彩，为企业服务才能正真服到点子上、务到紧要处，才不至于发生服务企业与服务民生相割裂的事情。

　　七是市场准入与证后监管的关系

　　行政许可等市场准入手段，是质监部门加强监管的有力武器，是保证质量安全的第一道屏障。坚持标准，严格要求，合格则入。在此基础上，加强证后监管，硬化约束手段，促使获证企业质量管理持续达标运行，不断生产合格产品。从现实情况看，“严进宽出”比比皆是。比如食品生产企业取证，地市质监部门在现场检查审查、产品检验合格、申报资料齐全等预审程序后，由总局或省局审批认可发证，源头把关力度大、作用明显。相比之下，证后监管则相对宽松简单。据公开披露的资料，食品生产4类企业（含取证企业）巡查到位率不足6成。有的地方取证企业的年度复审搞形式、走过场，只看资料不看现场，只看检验结果不查生产过程，复审制度形同虚设。而且，市场退出机制远没有进入机制健全严格，企业只要不发生十分重大质量问题，基本上一证管终身，企业约束的外部条件宽松，产品质量能不出问题吗？我们要象严格执行市场准入制度一样狠抓、兑现证后监管的各项制度要求，把证后监管纳入市场准入体系。要实行最严格的退市机制，从严考核取证企业的质量管理体系、产品质量水平，一旦发生重要质量指标不合格即一票否决，撤销资质限期退市。坚持巡查、复审、考评工作尽责到位，确保证前证后监管标准不降低、措施不减弱。

　　八是“厂门内”与“厂门外”的关系

　　企业是质量安全的主体和第一责任人，承担相应的质量安全责任、社会信用责任和相关法律责任。政府监管部门重在定规则、建机制、造平台，两者各司其职又相互依托，厂门内与厂门外有清晰的“边界”。然而，由于我国市场经济不成熟，法制和信用不健全，加之微观管理思想根深蒂固，在建设服务型政府的形势下，质监部门会不由自主地进入“厂门内”显身露手，把生产经营过程当作监管范畴，把微观质量管理当作质量管理的主要对象，把热心帮扶等同于尽职尽责，模糊了“厂门内”与“厂门外”、“生产者与监管者”的界限，监管与服务逐渐同一、等一，与承担的任务不相称。久而久之，企业有依赖、社会有错觉、责任难划分。矿难发生后为什么社会首先责备的是矿管部门而不是黑心矿主？三鹿奶粉事件发生后为什么主要指责的是质监部门而不是其他方面？有没有“厂门内”与“厂门外”关系不清造成的误导？现在看来，有误导误解，也有我们自己误“途”（演错了角色进错了门）的影响。我们提倡深入企业搞服务，引导企业升级标准加强计量，改进质量管理，意在“传道授业”和“授人以渔”，而不是去包办代理、父读子书，更不是将对企业的指导服务视为管理与监管，搞成“厂门内”与“厂门外”不分、监督与服务不分。市场运行有规则，政府监管有职责，站错了位置有后患。教训惨痛，殷鉴不远。缺位必须补位，错位必须正位，政府部门和生产企业必须各就各位。否则，三鹿奶粉的教训还会重演。

　　九是统一标准与科学建标的关系

　　标准是质量的基础，需要统一规范，使其具有可测量性和可比性。然而，我国幅员辽阔，情况千差万别，一些受地域性、季节性影响较大的产品，在制定标准时有一个满足统一性、兼顾差异性的问题，因地制宜科学立标建标，使标准的制定成为规范生产、提高质量的旗帜与标杆，充分发挥标准的规范引导功能，以防止“上有脱离实际的高标准，下有滥竽充数的假产品”，避免一刀切和简单化。比如，备受议论的乳制品标准，应不应该考虑原料奶有“南方与北方、春季与冬季、吃青草与吃饲料”的区别？如果牛不分南北、时不分冬春、节不分青枯，标准一刀切，少数奶农和加工企业就会挖空心思搞虚假达标。如此不切实际逼人就范，不如制定全面考虑地区统一又兼顾差异的可行性标准。否则，受害的是消费者，受损的是企业信誉，受质疑的是有关标准。质监部门主管标准化工作，有责任有义务把好标准制定审查的科学关、可行关，及时梳理调整和淘汰更新标准中不符合实际的部分，杜绝脱离省情市情的不合理标准，努力制定实施符合经济发展，经得起实践检验的好标准。

　　十是符合性检验和否定性检验的关系

　　今年发生的毒奶粉、毒鸡蛋事件，人民既深恶痛绝又啧啧称赞。可痛的是违法分子如此丧心病狂，可奇的是“有毒”消息主要来自“出口转内销”。是我们技不如人检验不出有毒有害物质，还是中国人天生就有排毒养颜功能、小事一桩不足挂齿？实际情况是，我们的技术、设备、人才不比国外差多少，具有已发现有毒有害物质的检验能力，问题出在现行检验方法有缺陷。我们所做的检验主要是符合性检验，也就是对照标准参数，只要符合目标值就判定为合格，至于是否添加有毒有害物质，如果标准没有考虑，检验也不需要做。而国外境外的检验机构，对凡是涉及人体健康安全的重要产品，在做符合性检验的同时，也同样重视检测经过科学分析实验、可能存在的有毒有害物质，超过限量值即判定为不合格，这就是本文提出的否定性检验。国外境外开展否定性检验，先后发现我国的毒奶粉、毒鸡蛋、毒玩具……，同样是检验机构，为何国外能做否定性检验而我们非要出了大问题再被动应付？有人或许说，进出口产品把关严格，必须做否定性检验，那么内需产品为什么不能象境外一样以人为本严把质量关呢？看来，不是不能为而是制度缺陷难为之、不为之。或者是根本没有想到“为”，没有准备“为”。在为与不为之间，有毒奶粉喂婴儿、有毒鸡蛋上餐桌，严重伤害了人体健康和政府检验机构的公信力。当务之急是健全检验制度，堵塞制度漏洞；学习国外经验，完善检验方法；密切国际合作，加强科技攻关；掌控有害信息，正反两手发力。始终不渝坚持两手抓，遏制重特大质量安全事故就有了技术支撑。

　　三、联系实际学查改，增强反思针对性

　　当前，全党正在深入学习实践科学发展观活动，质监部门按照统一部署不断深入推进。重特大质量安全事件的发生，对质监部门的学习实践活是个重大考验和检验，要求有很强的现实针对性、联系实际学查改的主动性，深入剖析问题，消除模糊认识，改革监管理念，努力在创新思维、创新机制上闯新路，在转变观念、转变方法上做文章，在理清思路、理顺关系上下功夫，彻底清查、坚决纠正“不适应不符合”问题，对症下药、知难而进，全面改进质量工作，努力提高科学发展水平，让三鹿奶粉事件成为永远的镜鉴，成为改革创新的鲜活教材。