浅析质监系统的监管方式和行政责任

　　三鹿奶粉事件后，面对社会上的众说纷纭，质监系统面临窘境，本文拟从监管方式的解析入手，分析各种监管方式和相应的行政责任，力求为有序监管和合理避责作一些有益的探讨。

　　一、三种监管方式

　　目前国家质检总局对产品的监管大致分为三种模式

　　（一）、产品质量监督抽查

　　《产品质量法》第十五条规定，“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查。”目前国家主要实行的是季度抽查，目的是起到威慑作用，通过各种手段（如行政的—后处理，法律的—处罚，舆论的—公告等）督促企业注重和保证产品质量，检查内容是列为检查批的样品质量。由于这种抽查不是逐批进行的，加之人为组成的检查批产品其内在不具备一致性，选用孤立批的抽样检验标准也不可能真实反映整体质量水平，因此这种方式不可能代替企业的质量把关，更不可能对企业的每批出厂产品质量负责。只能针对样品质量下结论，如质监通报所说的“样品合格率”。

　　（二）、进出口检验

　　《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》第四条规定：“出入境检验检疫机构对列入目录的进出口商品以及法律、行政法规规定须经出入境检验检疫机构检验的其他进出口商品实施检验”（称为法定检验）。

　　“出入境检验检疫机构对法定检验以外的进出口商品，根据国家规定实施抽查检验。”检查内容是自然批的产品质量，数量和通关手续，对每批产品的质量负责；对于连续批出口的产品，选用逐批计数型抽样检验标准进行检验，是可以在预知的抽样检验风险范围内较好的对批质量把关的。当然，对于孤立批或进口产品的检验，选用孤立批的抽样检验标准，对批质量的把关效果稍逊，在这些情况下尚不能完全代表批产品的质量状况。

　　（三）、特种设备监管

　　根据《特种设备安全监察条例》和配套的局长令，包括安全监察规范和TSG文件的规定，对产品实行全数检验（电梯是安装检验），对每一个出厂产品的质量安全负责。

　　三种不同的监管方式的范围和力度不同，也决定了三种不同程度的行政责任。第一种仅对样品质量负责；第二种对检查批质量负责；第三种对每个产品的质量安全负责。

　　三种监管方式的力度和责任是递增的1＜2＜3

　　因此，有限监管要避免无限责任，做到合理的避则

　　从目前我国的质量监督模式来看，奶粉问题不是监管失却。

　　质量的定义是“反映实体满足明确和隐含需要的能力的特性的总和”（ISO8402—1994）,隐含的特性不一定在产品标准中体现，但生产方是必须满足的，如同两点决定直线是公理，不需要证明。“安全、卫生标准的指标是有限的，标准的规定也仅是对一些可能出现的影响安全、卫生的情况加以规范，标准的内容是有限的和可预知的”（《最新产品质量法解析与适用》国家质检总局编），标准中不可能一一列举、穷尽各种有害物质。“企业生产的产品应当不存在危及人体健康和人身、财产安全的不合理危险……这是生产者应当履行的默示担保义务”（出处同上）。因此，奶粉事件完全是企业的不法行为所致。

　　当然，实际上对于三聚氰胺的现象，国(境)外部分饲料和食品在标准有所规定(如美国的饲料规定检出限为16ppm,台湾的奶粉规定为2.5ppm),我国对国外标准缺乏研究，没能及时纳入指标予以监控，反映出标准制修订方面存在的缺陷，值得反思。

　　二、特种设备安全监察的特点-----解读一个“特’字

　　特种设备监管较之产品质量监督，有着显著特点：

　　1、监管方式不同：质量监督是抽查；特种设备是逐台检验，由此决定的行政责任不一样；在用特种设备还存在一个准用监管

　　• 即使批量生产的气瓶，水压等试验也是逐一的全数检验（《气瓶安全监察规定》）

　　• 逐一检验未必比科学的抽样检验更可靠

　　2、依据文件的属性不完全相同：质量监督依据的是产品标准，包括强制性和推荐性标准；特种设备监管依据的是标准＋规范（TSG），除个别产品是推荐性标准外，一般是强制要求。包括了设计、制造、安装、维修等，规范也吸收了标准的要求，转换为强制

　　有了产品标准，为何还要有规范？

　　安全技术规范是包含技术要求、相关管理和监察规定等，由总局发布要求强制执行的技术规章，其中大部分以TSG文件出现，构架起特种设备的监管体系。告诉我们在各种情况下如何去监管，而不仅仅是如何去检验。一些国家的规范如美国asme规范亦如此。

　　如：《压力容器定期检验规则》（TSG R7001--2004）中，规定了各种检验的类别、检验的周期、检验的项目和特定情况下检验周期的调整等，有效的指导了监管。

　　3、监管过程和环节不同：质量监督是对最终生产，一定程度也包括了原材料和过程控制；特种设备监管从设计到使用报废全过程，监管链长，监管切入点和环节多，还有对使用环节的监管。

　　4、发展趋势不同：质量监督需要迁移监督，如奶粉，需要前移到安全风险评估、原料奶源、添加剂等的监管；特种设备监管针对现状，有必要后移监管重点，对使用对象的监管尤其是对重大危险源的隐患排查，已经成为当前监管的重要方面。

　　相应的责任更大，但远远不是无限责任，例如，07年全国的事故79%是违规使用造成的。



　　我们不用为此责任买单

　　总局的《特种设备现场检查规则》强调了我们以及各级局的职责，如专项检查，我们只对所查的范围负责，尽量合理规避风险和责任

　　三、关于改进质量监督和特种设备安全监察的思考

　　质量监督和特种设备安全监察需要相互借鉴

　　（一）、特种设备监管有必要区别不同的产品对象，改进监检方式。对于锅炉等大型的、合同环境下依靠订单非批量制造的设备，逐一监检是必要的，实践证明也是行之有效的。然而对于没有特定用户的批量生产产品如气瓶，由于量大，逐一检验无论是监管资源还是资金上都是做不到的。全数检验做不到，反而给我们落下近乎无限的监管责任和风险，事实上逐一检验也不一定能够对每个产品把好关（在此不予赘叙）。可以改变为抽样检验，只要我们正确的选用抽样检验标准来实施，一样可以较好的对整批产品的质量安全把关。

　　另外，特检机构也需要接受国家实验室认可管理，按照国际惯例建设实验室。

　　（二）、《食品安全法》（草案）明确了食品监管由质量向安全转换，国家只将食品安全标准列为强制性，质量标准改变为推荐性。如何在法律的框架下，构建食品安全监管体系成为当务之急。质量监督是“对实体的状况进行连续的监视和验证”（GB/T6583—1994）,虽然这里所说的概念主要是针对生产方而言，但毋庸置疑的是，行政部门引用这一概念所从事的产品监管，其内涵和外延均不够，很大程度徒有其名而未行质量监督之实。

　　笔者以为，法律只是给我们监管的依据，产品标准也只是给出检验判定的依据，如何监管还需要构建监管体系，这是长期以来质量监督工作所欠缺的。可以借鉴特种设备监管方式，将食品安全法的要求细化，出台类似于安全监察规范（TSG）文件之类的规范(暂且称之为食品安全规范)，将法律的、监管的和标准要求融为一体，在法律和产品标准之间起到监管操作性的程序文件作用，构架起食品监管体系。指导我们有效履行监管职能，使食品监管的有可能采用的各种方式有据可依，具有动态的更为灵活的可调节性，完善以抽查为主的多种产品监管方式，求得监管方式和行政责任的合理关联。

　　对监管方式的探讨，是质监工作逐步提高有效性、走向科学发展的有序化过程，抑制监管体系的无序耗散，努力地为监管体系增加负熵，是每一个质监人应该大力而为的。本文系个人体会，难免管见，权作引玉之砖而已。