山西煤车出省难背后的若干法律思考

　　山西煤炭运销公司的“区域经销”，是一种垄断区域煤炭经营权的行为，即对区域内的煤炭市场经销实行统购统销，要求凡购煤用户必须被强制与该公司签订合同，预交煤款和各种费用，然后才能领取提货单和计划调拨单，到指定煤矿装煤，否则就过不了该公司设置的煤检站。

　　“就20公里这么一段路，走了4天4夜还没走到头。”一位堵在山西省阳泉市郊区小河北煤检站路边的来自河北井陉的运煤车司机无奈地苦着脸说。

　　对经济危机冲击的忧虑和日渐寒冷的天气，使人们身上感到阵阵寒意。在党中央和国务院的统一部署下，从上到下，各地正积极行动起来，推出各项有力措施促进当地经济又好又快发展。

　　而与此形成鲜明对比的是，就在当前各地急需供暖用煤的当口，在晋煤外运的交通要道上，却几乎每天都在发生着道路交通“肠梗阻”。是道路交通条件所限？还是过往车辆问题所致？熟悉当地情况的知情人士一语道出，表面看是煤检站查车造成拥堵，而在煤检站的背后，其实是“区域经销”这个怪胎在作怪。

　　这个问题，到了不得不解决的时候了。

　　“区域经销”涉嫌垄断

　　要想搞清“区域经销”这个一看就和社会主义市场经济背道而驰的事物，还要从它的缘起和来历说起。

　　山西省煤炭运销公司在出省公路口设卡收费始于上世纪80年代。当时山西省为筹措引黄入晋和太旧高速等重大工程资金，经国务院批准，开征能源基地建设资金，山西省煤炭运销公司应运而生，负责能源基金征收工作。为此在出省公路口设站卡，检查所有过往运载煤炭和焦煤车辆的票据，避免有关基金的偷逃和流失。这种做法虽然对征收基金起过一定的作用，但也有弊端显现出来，例如导致公路“三乱”盛行，给公路沿线群众的生产、生活带来极大不便，影响山西的对外形象等。要求拆除公路收费关卡的呼声越来越高。

　　2007年4月，国务院批准山西省由地税部门开征煤炭可持续发展基金，同时停止由煤运部门征收能源基金。当地群众本以为公路“三乱”问题可以就此解决，但没想到的是，在当年的5月，山西省煤运公司却开始对煤炭经营实行“区域经销”，并在出省公路沿线增设关卡，向煤矿和用煤客户重复征收各种费用。

　　当地一名不愿透露姓名的官员介绍说，为提高山西煤炭对外销售的集中度，由煤炭运销企业实行“区域经销”也未尝不可。但这种经销必须在法律政策允许的范围内进行，在维护市场主体各方利益的前提下，本着公平、自愿的原则合理收购，并按市场经济规律要求销售。但山西煤炭运销公司的“区域经销”，却是一种垄断区域煤炭经营权的行为，即对区域内的煤炭市场经销实行统购统销，要求凡购煤用户必须被强制与该公司签订合同，预交煤款和各种费用，然后才能领取提货单和计划调拨单，到指定煤矿装煤，否则就过不了该公司设置的煤检站。

　　业内人士就此指出，这种强制交易行为，不仅增加了购煤用户成本，导致电煤及其他用煤涨价，而且影响了煤炭生产企业资金流转，人为地形成了市场经济发展中的“肠梗阻”，阻碍了当地经济又好又快健康发展。而这种行为的施行者，则凭此坐收惊人利益。《山西日报》去年5月的一篇以《一项区域经销，难住晋煤外运》为题的报道中曾为此算过一笔账：以山西省阳泉市郊区为例，该区年产煤炭300万吨，按均价280元计算，当地煤运公司账上要预收8.1亿元，乘以5%的“各种费用”，煤运公司当年要从煤炭企业收取4000多万元的利润。业内人士介绍说，今年以来煤价加速上涨，一个县区煤运公司一年坐收亿元利润已是不争的事实。

　　“区域经销”这种行为是否违法，山西晋泉律师事务所律师李永进摆出了自己的观点。他说，目前我国煤炭经销已逐步走上市场交易的轨道，而省内煤运公司系统这种强制达成垄断协议，滥用市场支配地位，排除、限制竞争效果的经营者集中行为，完全是今年8月1日生效的《反垄断法》禁止的市场垄断行为，这种违法的行业垄断行为，肥了一个系统和个别人，但最终损害的是国家和社会的整体利益。

　　“查验补征”有悖行政许可

　　在当地煤运公司看来，山西省经济委员会于今年6月出台的一份《关于进一步加强全省煤炭运销宏观调控的通知》是他们实行的“区域经销”行为属合法行为的法律依据。因为该通知规定，“决定在全省范围，对除国有重点煤炭企业和中外合资煤矿以外的其他煤矿，通过公路出省销售的煤炭实施双向合同、统一经销政策，统一由省煤炭运销集团公司及所属市、县公司与省外用户和煤矿分别签订煤炭购销合同，凡未与煤炭运销集团公司及所属市、县公司签订购销合同的煤炭，不得通过公路出省销售”。与此同时，根据这一通知规定，省煤运公司系统在公路设卡收费，除了查验购煤用户是否向煤运公司缴纳了各种费用外，同时代税务机关查验是否缴纳煤炭可持续发展基金相关票据。

　　而事实上，这两个查验的合法性，均值得在法律层面上研究、商榷。记者注意到，山西省2007年9号文件明确规定，“煤炭可持续发展基金征收主体为省人民政府。省财政部门负责基金的征收和预算管理。省财政部门委托地方税务局具体组织实施基金征收工作”。就此，山西晋泉律师事务所律师李永进认为，让并无行政职能的企业——煤运公司在出省公路上设卡，查验购煤用户是否缴纳了本公司费用，以及对征收可持续发展基金实施“查验补征”的行政行为，是违反《行政许可法》、违法转让行政许可权的行为。

　　李永进进一步阐述道，煤运公司作为一个企业，无权向其他企业和个人收取费用，包括强行让煤炭生产企业与购煤用户与之签订合同，从中收取差价费用。即使政府有关部门授权其对煤炭交易实施双向合同，统一经销，甚至代税务机关征收煤炭可持续发展基金，这一行为也是违反我国《行政许可法》的，同时也违反了我国《合同法》的相关规定。

　　“路口设卡”妨碍交通安全

　　有人戏称，山西有路必堵。这其中，煤运公司设置关卡无疑是一大原因。

　　《道路交通安全法》第三十一条明确规定，“未经许可，任何单位和个人不得占用道路从事非交通活动”。而据了解，山西省煤运公司系统却在几乎全部出省通道设卡收费的基础上，在当地旧关、娘子关又增设了两个分站卡，使本已拥堵的路面，更加堵上加堵，出行必经此地的运煤货车司机苦不堪言。

　　事实上，对山西煤运征收基金中存在的违法行为，有关部门已经早有认识并力图解决。记者注意到，山西省财政厅一份名为《妥善处理省煤炭运销总公司利益，实现平稳过渡的几点建议》的文件指出，“随着《行政许可法》等一系列法律法规的颁布和实施，现在看来，这种征收体制存在许多问题，一是煤炭运销总公司作为企业，对煤炭生产企业进行征费，实施行政行为，征管体制不顺；二是从外销环节征费，在出省口设置关卡，不符合《道路交通安全法》等法律法规的要求，也滋长了不正之风；三是由于人为因素，造成逃费漏费的情况较多”。统计数据表明，以2005年为例，山西省出省外销煤4.3亿吨，按每吨20元计算，全省应征收86亿元，但实际只征收了不到50亿元。而自能源基金停止征收、开征可持续发展基金以来，这种情况则愈演愈烈。

　　有识之士一针见血地指出，山西煤运的“区域经销”行为，以及在公路出省路段设卡收费，既违背社会主义市场经济规律，更缺乏法律法规依据，长期进行下去，何以切实解决缺少煤炭资源地区用煤紧张局面？何以切实保护煤炭生产企业和购煤用户的合法权益？何以实现当地经济的科学发展、社会的和谐进步？正如新华社主办的《瞭望新闻周刊》上一篇文章所呼吁的那样：撤除煤卡，停止这样的垄断经营，是民心所向。希望各级领导以关注民生为己任，以实际行动尊重市场规律，在学习实践科学发展观活动中切实践行科学发展理论，及时从根本上彻底解决好这一困扰区域经济发展的大问题，把被捆住的手脚真正解放出来！

　　链 接

　　《反垄断法》出台历程

　　今年8月1日，《中华人民共和国反垄断法》正式施行。

　　1987年，原国务院法制局成立《反垄断法》起草小组，开始酝酿《反垄断法》起草工作，结果由于我国社会当时处于计划经济时期，最后出台的是《反不正当竞争法》，2006年6月7日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国反垄断法（草案）》，直到2007年8月30日《反垄断法》正式出台。从1987年到2007年，整整20年的时间，可谓是20年磨一剑。

　　历经20年时间洗礼，时至今日，这部“经济宪法”如何在经济运行中发挥作用，引人关注。

　　《行政许可法》的几个亮点

　　●明确了行政许可的设定。行政许可法明确规定，只有全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可以依法设定行政许可，省级人民政府可以依据法定条件设定临时性行政许可，其他国家机关包括国务院各部门一律不得设定行政许可。

　　●减少收费项目。根据行政许可法的规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，原则上不得收取费用，以往所说的“工本费”将成为历史。

　　●设定和实施行政许可应当遵循“公开、公平、公正”的原则。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。

　　●行政许可法规定已经生效的行政许可，不得随意变更或撤销。如果由于公共利益的原因，确需改变已经生效的行政许可，也要依法进行，并对老百姓因此受到的财产损失给予补偿。