灾备管理就是把该做的事情做在假设前

　　一正一反两件事，够让管理界回味的了。

　　7月5日，四川省北川县档案馆震后大规模档案抢救工作结束，记录了羌族1700多年发展史的“孤本”档案《石泉县志》(石泉为北川曾用名)未被挖掘出来。7月6日，因为经常在学校进行防震演练，从而避免了本校2000多名师生伤亡的四川安县桑枣中学校长叶志平，在中国灾备管理战略国际研讨会上获得了“中国灾备管理最佳实践奖”。

　　《石泉县志》的丢失，让“孤本”从真实跌向虚无；而被网络追捧的“最牛校长”却从虚拟世界走到了真实的台前。不同结果的两件事，让越来越多的人开始从中思考并重视这样一个管理课题——灾备管理。

　　下定义：把事情做在假设前

　　如果灾难发生前有完整的档案备份，“孤本”或许不会成为记忆；如果没有始终如一的防震实践，地震时桑枣中学不知会有什么样的灾难发生。但所有的“如果”都只是一种假设，把该做的事情做在假设前就能减少灾害损失。这就是今天理论界热论的灾备管理。

　　管理学者、万国数据服务（深圳）有限公司（GDS）副总裁刘国华介绍，灾备管理来源于信息安全领域“灾备”这个行业术语。如银行对信息和数据的复制保管，以防备灾难发生，这就是“灾难备份”，也是初级的灾备管理。

　　从定义上说，灾备管理是指事前控制、事中应急与事后恢复的全程一体化管理。它是基于事前的预防和准备，以灾难的消减、应急响应和恢复重建为中心环节，组织机构所开展的各种资源规划、协调、整合与实施的全过程管理。

　　从时间上看，灾备管理涉及3个阶段。在防备阶段，首先是确认易受灾险的区域；其次是建立灾险的识别与监测和预警体制，如前不久北京市发布《突发环境事件应急预案》界定面临威胁时的蓝、黄、橙、红4色预警标志。应急阶段也涉及两个方面，一是应急响应，二是应急救援。接下来第三阶段，如果应急响应及时有效，则达到排除灾险的目的；如果灾难确实发生，则在应急救援之后，有一个恢复重建的过程。

　　如何做：一面旗帜统领“分业”

　　前不久公布的《汶川地震灾后恢复重建条例》，第一次对一个地方灾后恢复建设提出了指导原则和遵循标准，它有望为未来灾后恢复重建工作树立典范。

　　但从中国目前的实际情况看，无论是理论研究还是实际运作，灾备管理都停留在危机管理或应急管理层面上，即事中和事后的应对和处置阶段。而且，事前(防灾减灾)和事后(应急救灾)都是“分业”而论，“分业”而治。如防灾减灾和应急救灾分属不同部门，不仅容易形成信息割据、沟通不足、效率低下状况，而且在遭遇重大突发事件时也不能及时有效地集中充分资源防范和应对。

　　要克服这种弊端，最核心的问题是，把事前的预防控制、事中的应急救援和事后的恢复重建3阶段职能整合在统一指挥、协调运作的灾备管理制度架构之中，实现全程灾备管理一体化。一面旗帜统领“分业”，这也是香港科技大学教授、社会学家丁学良设想成立“全国重大灾害指挥协调中心”所具备的职能。

　　丁学良介绍，从灾难业务管理流程上说，预防和应急本来就应该是一体化的。应急管理的预警、预备和响应3个环节是建立在防灾减灾的基础条件和能力之上的，同样，正确的应急预案与救灾行动计划是基于灾险和防灾状况制定的。

　　同理，恢复重建也必须与前两个阶段整合为一体。防灾、减灾都属灾备管理的事前阶段。都是指在事前如果执行某些业务管理标准，就可以达到消减灾险的目的，像执行建筑物的抗震标准或消防标准，就可以在很大程度上消减灾险。另外，如果预警准确，快速应对，就可以铲除人为的破坏活动或及时转移人员、财产避免灾难，从而达到消减灾险的目的。

　　特别强调的是，在恢复重建过程中可能面临次生灾害或公共卫生事件威胁，而灾备管理就是确认可能的潜在风险，以使重建做得更好、更安全。更重要的是，灾后恢复重建规划的依据，必须基于灾难调查评估，包括人员、资产和环境的受损数量与程度，因此收集和保存事前、事中、事后的所有资料和信息并建立完整灾备档案，异常重要。

　　日常事：灾备文化支撑

　　7月6日，在由中国灾害防御协会、清华大学中国与世界经济研究中心等机构联合主办的中国灾备管理战略国际研讨会上，许多专家指出，要让灾备管理成为“口头语”，必须建立防灾抗灾文化。

　　中国的文化来自于哪里？刘国华认为桑枣中学的做法无疑符合联合国提出的2006-2007 减灾战略主题： “减灾始于学校”。其核心有两点，一是提高学校建筑物本身的安全性能，二是把减灾演练纳入学校教育的课程或活动中。换言之，就是“在”学校和“通过”学校提高抗灾能力。

　　信息化是现代灾备管理文化形成的必备土壤。“要使灾备管理成为日常的习惯，信息是灾备管理决策与执行的基础。”刘国华介绍，全程灾备管理一体化要求灾备业务流程、职能整合和行政体制扁平化变革，其基本前提也是基于现代信息技术的应用，才能使上述“基于分工的协作”管理模式成为可能，因为信息科技能够让海量的相关信息在同一个平台上高效集成。从管理者的角度来说，在手工管理模式下，正是因为无法实时获得整合化的高质量信息，被迫陷入“人海战术”境地。

　　最后，依靠政府之“手”，擎起灾备管理文化大旗。北京大学陈平教授表示，无论是从公众的灾备意识和防灾演练、灾情调查分析规划到应急救援和恢复重建，还是从灾备科研到国际合作，政府“有形之手”都起到了主导作用。文化固化出公民的积极参与行动，可以在很多环节为国家灾备管理战略的实施提供配合和协助。