擅自无证生产应据《特别规定》处罚

　　看了中国质量报2008年2月29日7版《是无证生产伪造生产许可证 还是冒用质量标志》一文，介绍了某公司未取得工业产品生产许可证擅自生产护肤霜，产品外包装标注的生产许可证编号是另外一家公司已被注销近两年的编号，提出了3种处理意见，我们既不同意按照《工业产品生产许可证管理条例》处理，也不同意按照《产品质量法》处理，我们的意见是该案应依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的规定》（以下简称《特别规定》）第3条第4款处理，理由如下：

　　一、护肤霜是化妆品的一种（护肤清洁类），是国家实施工业产品生产许可证管理产品目录内的产品。

　　二、涉案物品（化妆品）属《特别规定》调整的范围。国家质检总局在《关于〈特别规定〉若干问题的实施意见》第1条 《关于特别规定适用的产品范围》第3项规定中，已经明确化妆品是与人体健康和生命安全有关的产品，属于《特别规定》适用的产品范围。

　　三、无证生产的违法行为属于《特别规定》调整范围。《特别规定》并非对所有的产品质量违法行为进行调整，所制裁的违法行为与质量技术监督有关的有六种，笔者在这里就不一一说明，其中的一种就是《特别规定》第3条第2款规定的，依法应当取得许可证照而未取得许可证照从事生产经营活动的违法行为。

　　四、本案应依据《特别规定》处罚。为解决《特别规定》与原有法律法规之间的法律冲突问题，《特别规定》第3条第2款规定“产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定，法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定”。该规定表明，作为行政法规的《特别规定》，在法律效力上低于法律，高于其他行政法规、地方法规和规章。据此，我们认为《特别规定》的法律效力高于《工业产品生产许可证管理条例》的效力，符合特别法优于一般法，也符合上位法优于下位法的法律适用原则。

　　另外，文中提到的后两种意见认为，此案是属于冒用（伪造）生产许可证编号（质量标志）的违法行为，读者认为，冒用生产许可证编号应当是现实存在的。从违法当事人违法主观故意来看，无证生产是其最终的目的，因为，化妆品实施许可证管理已达近5年的时间，认知程度不应当是空白，在明知无许可证不得生产的情况下，还擅自生产，是一种故意违法行为。而伪造生产许可证编号，只是让消费者误以为其生产的产品是有生产许可证的合法产品。

　　无证生产和伪造许可证编号是两个违法行为，他们之间是否有牵连呢？答案是肯定的。伪造（或冒用）许可证编号应该是无证生产的必经阶段及结果，无证生产是目的，伪造（或冒用）许可证编号是方法、是手段。无证生产相对于伪造（或冒用）许可证编号，违法情节、后果较为严重。违法当事人存在多个违法行为，而标的物相同时，法律适用的原则应是从重处罚。