山东出口食品农产品质量安全区域化管理工作

编者按：

　　山东检验检疫局在全国率先探索实施的出口食品农产品质量安全区域化管理是一项理论创新，是做好新形势下出口食品农产品质量安全工作的有益探索。它总结和继承了以往出口食品农产品质量安全工作的成功经验，解决了各职能监管部门各自为营造成的管理交叉和缺位的问题，强调了地方政府的食品安全责任，突出了出口企业和广大农民的作用，便于形成齐抓共管的工作局面，符合中央精神和当前的出口食品农产品工作现状，是目前较为科学、值得进一步推广应用的良好的出口食品农产品质量安全管理模式。

国家质检总局在安丘举行出口食品农产品质量安全区域化建设座谈会

　　2007年10月25日，潍坊生姜、大葱出口基地成为第二次全国专项整治现场会议的现场。时任国务院副总理吴仪、国家质检总局局长李长江、山东省委省政府主要领导同志齐聚潍坊。在听取了山东检验检疫局与地方政府共同推进区域化建设的工作情况汇报，他们均对区域化管理工作给予了充分肯定和高度评价，并提出了殷切要求。

　　吴仪同志称赞说：“区域化管理是一个非常好的举措，解决了出口农产品食品遇到的一系列问题。”同时，她提出如下要求：“要进一步加快区域化推进步伐，建立一整套科学、规范、合理的长效机制；总结经验，把区域化建设的经验推向全国，共同把全国的食品农产品质量安全工作做好、做细、做实。”

　　半年来，山东检验检疫人不负重托，国务院领导和国家质检总局领导的殷切希望在他们的不懈努力下，正一步步变成现实：在潍坊安丘成功试点的基础上，出口食品农产品质量安全区域化管理已经在山东全省30多个食品农产品生产重点县市进行推广实施，以“区域化管理”开展出口食品农产品生产的氛围在山东省普遍形成。

　　缘起：区域化管理浮出水面

　　山东是传统农产品出口大省。全省出口食品农产品占到全国出口总量的四分之一，山东外贸出口总量的四分之一，成为拉动外贸经济增长的支柱性产业，为解决农村劳动力就业和增加农民收入发挥了重要作用。

　　然而，以日本肯定列表制度为代表的国外技术贸易措施对我国的农产品出口造成前所未有的障碍和困难。每当有国外检出我出口产品超标的情况发生时，山东检验检疫局领导就夜不成寐，摆在他们面前的问题是：药物残留超标问题成为制约食品农产品出口的主要瓶颈！

　　“不改革就没有出路！”面对日益严峻的国际国内形势，山东检验检疫局党组感到，必须变被动为主动，切实提高出口食品农产品质量，以过硬的产品质量打出一片新的天地！

　　时值2007年春夏之交，国务院先后召开了全国质量工作会议、全国产品质量和食品安全专项整治电视电话会议，颁布实施了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。山东局党组审时度势，总结着自己多年来出口食品农产品质量安全工作的经验，也研究探索着新形势下进一步抓好出口食品农产品安全质量的工作思路。

　　在一次又一次的讨论中，在慎重的思考再思考后，一个新的管理模式慢慢浮出水面，那就是出口食品农产品质量安全区域化管理新模式。

　　具体说来，他们是根据国家质检总局局长李长江提出的“一个模式、十项制度”和实行“区域化布局、标准化生产、规范化管理、国际化经营”的总体要求，同时为了进一步创新源头管理机制，从根本上解决食品农产品质量安全问题，将“公司+基地+标准化”的管理模式进一步深化和延伸，形成了《面向出口的食品农产品质量安全区域化管理体系建设》的理论框架和实施方案。

　　自此，山东检验检疫局把推行区域化管理作为继实施驻厂检验检疫官制度之后，加强出口食品农产品检验检疫监管改革的又一重大战略目标，作为贯彻党中央、国务院一系列工作部署、开展产品质量和食品安全专项整治行动的有力措施，作为促进社会主义新农村建设的具体实践，列为2007年山东检验检疫重点工作之首。

　　探索：区域化管理试点成功

　　区域化管理的思路一确立，山东检验检疫局党组迅速付诸行动。

　　他们首先把目光聚集在农产品生产出口大市——潍坊市。这里一直有着良好的农产品生产管理基础，也是山东局2003年建立起促进扩大农产品出口联系工作机制的试点地区。这次，潍坊局再次肩负重任，率先在食品农产品生产出口相对集中的潍坊安丘市，以出口蔬菜种植、生产、加工为切入点，开展出口食品农产品区域化管理体系建设的试点工作。

　　没有丝毫的犹豫，潍坊检验检疫局迅速行动起来。他们紧紧抓住农兽药残留控制这个关键环节，以全国开展的产品质量和食品安全专项整治行动为契机，协调安丘市政府迅速成立了安丘市市长任组长，潍坊检验检疫局分管局长、安丘市主管副市长任副组长的区域化建设推进领导小组，并出台了出口食品农产品质量安全区域化建设工作意见和具体实施方案。

　　2007年6月29日，出口食品农产品质量安全区域化建设动员大会在安丘召开。山东检验检疫局副局长姜宗亮代表山东局党组出席动员大会，责成潍坊局与安丘市政府加强协调，紧密配合，迅速启动试点工作，并在全市有关部门、所有23处乡镇和出口龙头企业中进行动员，作出具体工作部署。

　　动员大会吹响了前进的号角。潍坊局与安丘市委市政府在紧锣密鼓中开展了一系列卓有成效的探索工作。

　　——建立健全组织管理体系。在成立区域化建设推进领导小组和办公室的基础上，进一步向基层延伸，形成了市、镇、村三级监管网络。

　　——完善配套管理制度。出台了《出口食品农产品质量安全区域化建设管理办法》、《区域化出口食品农产品种植养殖标准化建设实施方案》、《区域内准入农业化学投入品生产企业登记备案管理办法》、《区域内准入农业化学投入品销售专营企业登记备案管理办法》等一系列规章制度，为区域化建设管理提供了可操作性、实用性较强的规范性文件规定。

　　——强化出口原料基地建设。对基地统一标识，统一规范，提高标准，多形式发展扩大种植基地规模，指导企业按照良好农业规范国家标准要求组织生产。

　　——严格农业化学投入品管理。制定了农业化学投入品管理试行意见和加强行政执法管理体系建设的措施，由农业、畜牧、工商等部门联合执法，确保各项监管措施落实到位。进一步规范农业化学投入品市场，建立了直供封闭式管理体系，形成市、镇、村三级专供网。

　　2007年8月3日，山东检验检疫局与潍坊市政府召开第七次联系会议，专题研究推进区域化管理工作，双方签署了《关于促进面向出口的食品农产品质量安全区域化管理体系建设的工作协议》，联合在安丘召开了潍坊市出口食品农产品质量安全区域化管理动员现场会，组织会议代表现场观摩了安丘区域化建设试点成果，出台了《潍坊市出口食品农产品质量安全区域化建设工作意见》，在潍坊全市范围内进行推广区域化管理模式。这标志着区域化管理模式从安丘推向整个潍坊。

　　试点规模的扩大一直牵动着一个人的心，这个人就是区域化管理模式的创始人和推行者——山东检验检疫局局长于桦。

　　8月29日，于桦局长再次来到潍坊。这一次，他将考察的对象锁定在潍坊昌邑出口禽肉加工企业、自属养殖场的建设规模和布局上。在对企业活禽屠宰、产品加工的生产管理状况，以及实验室检测控制能力进行分析评估的基础上，根据安丘出口蔬菜区域化管理的推进情况，他作出了另外一个决定，那就是同时在昌邑开展以出口禽肉生产加工为主的区域化管理体系建设试点！

　　考虑成熟，于桦局长马上同安丘、昌邑市委市政府主要领导进行座谈，提出了区域化管理“加强基地建设是基础，规范化学投入品管理是关键，提高农民素质是根本，健全组织领导是保证”的指导原则。他要求在区域化建设推进领导小组的统一领导下，区域化管理办公室积极协调组织，职能部门、乡镇根据职能分工，齐抓共管，协调配合，坚持实事求是，加强软硬件建设，对区域化管理理论、制度、应有的框架进一步规范完善，付诸实施，确保将区域化建设不断推向深入。

　　成果：区域化管理全面推进

　　在安丘开展的区域化管理试点工作，得到了各级领导的关心支持和社会各界的广泛关注。这一切，成为山东检验检疫局积极推进区域化管理体系建设的强大动力。

　　2007年10月14日，国家质检总局副局长魏传忠到潍坊专门就出口食品农产品区域化管理工作进行了细致的考察调研，对区域化建设试点工作给予了充分肯定和高度评价。魏传忠副局长指出，出口食品农产品质量安全区域化管理建设是贯彻党中央、国务院关于产品质量和食品安全工作重要指示精神和重大工作部署的具体实践，是落实国务院《特别规定》的有力举措。区域化管理是一项重大创举，是对检验检疫事业发展的重要贡献，更是对我国现代化农业建设的贡献，意义非常重大，具有很强的典型示范作用和很高的推广价值。

　　同时，魏传忠副局长对进一步推进区域化建设作出具体要求：一是要进一步加大力度，完善措施，把区域化建设工作做实、做细、做好，做出更大成效。二是要进一步总结经验，巩固完善，继续提高，建立起一套科学合理的管理体系，健全完善食品农产品质量安全的长效机制。三是要大力推广，不仅要在潍坊市、山东省推广区域化建设的经验，还要向全国推广，使其在我国现代化农业发展、社会经济发展中发挥出更大的作用。四是要加大宣传力度，要让国内国际社会广为了解，为提升我国产品质量信誉作出更大的贡献。

　　食品局局长王大宁、认监委副主任刘卓慧等多位领导均来潍进行了现场指导。专项整治期间，国家质检总局工作组驻山东3个月的时间里，在潍坊蹲点长达43天，5次深入安丘对区域化建设开展工作调研，进行现场指导。驻山东工作组组长、国家质检总局食品安全局副局长林伟、认监委注册部副主任刘先德更是到安丘举办辅导讲座，面向基层管理人员开展专业培训。

　　各级领导的重视、支持与肯定，激励着山东检验检疫人不断前行。出口食品农产品质量安全区域化管理是一项新生事物，没有现成的理论和经验供参考借鉴。他们坚持“从实践中来，到实践中去”的指导思想，从去年开展出口食品农产品质量安全区域化管理试点以来，一边摸索，一边实践，通过不断的改进完善，最终形成了系统、科学的区域化管理理论体系，从而为进一步的推广实施提供了理论保证。

　　随着理论体系的不断成熟，区域化管理模式的成效也日渐显现：潍坊市出口食品农产品质量安全得到有效控制，企业的生产管理水平明显提高，源头管理和监控体系不断完善，全市食品农产品出口保持较大幅度的增长，2007年实现了超过10亿美元的历史新突破。安丘顺利成为国家质检总局在山东的第一个供港蔬菜备案基地，并带动农产品内销市场不断扩大，每年向北京、上海、南京等20多个大中城市的超市、市场直销配送农产品近30万吨。与此同时，潍坊的农业生产大环境治理明显好转，有力推动了全市农业增效和农民增收。

　　2008年4月21日，山东省政府在潍坊安丘召开全省出口农产品质量安全区域化管理现场会。

　　会上，山东省副省长才利民对山东检验检疫局提出并指导开展的区域化管理作出高度评价：“‘安丘经验‘是转变农产品发展方式的重要举措，是确保农产品安全、突破贸易壁垒的有效途径，也是外经贸服务‘三农’、促进现代农业发展的有益尝试。”他要求省、市两级都要制定推广工作规划，明确工作重点，利用今明两年的时间，由点到面，选择30~40个重点县大力推广，从蔬菜到畜牧、水产、粮食等农作物，逐步扩展区域化管理领域。

　　全省现场会的召开，标志着出口食品农产品安全质量区域化管理工作在山东境内得以全面实施。

　　新闻解读

　　一、出口食品农产品质量安全区域化管理

　　区域化管理的核心是建立出口产品质量安全的“政府主导、检验检疫技术支持促进、职能部门通力合作、全社会齐抓共管”的工作机制。即根据地域实际，由政府主导，在一定区域内，整合行政和检测资源，加强区域内农兽药综合管理，推行出口食品农产品标准化种养、生产加工和出口管理，实施良好农业操作规范。通过科学管理、规范生产、以防为主、关口前移，保证出口食品农产品的安全质量，提高产品质量和食品安全管理水平。

　　二、出口食品农产品质量安全区域化管理的组织模式

　　依据《特别规定》和相关法律法规的要求，区域化建设采取“政府主导、国检指导、龙头带动、部门联动、全民行动”的基本模式。

　　“政府主导”，即政府负总责，成立由政府主要负责人为组长，有关部门和乡镇主要负责人参加的出口食品农产品质量安全区域化建设领导小组，负责对区域化建设工作的组织领导和统一部署。

　　“国检指导”，即主动接受检验检疫部门对区域化建设工作的技术、业务指导，把握区域化发展的最新方向和工作重点，不断将区域化建设工作向纵深推进。

　　“龙头带动”，即以农业龙头企业为支撑，扩大基地规模，提高基地管理水平，拓展国际市场，提高农产品附加值，带动农业增效、农民增收。

　　“部门联动”，即农业、畜牧、工商、技术监督、公安等相关部门明确分工，各负其责，分口把关，协作联动，共同推进区域化建设各项目标任务的完成。

　　“全民行动”，即通过教育引导，努力把各级干部、各类农业龙头企业、全体农民群众的积极性调动起来，形成共同参与区域化建设的良好社会氛围。

　　三、出口食品农产品质量安全区域化管理的八大体系

　　1．政府、部门协调控制体系。由政府牵头，整合行政管理资源，检验检疫及各相关职能部门配合联动，加强区域化建设的组织领导和推进实施。在此基础上，制定有关管理规章制度、行政执法程序和执行措施。通过加强组织领导、提高管理执行能力和严格监督检查，形成适合区域化管理的定位准确、责任明确、监督到位的协调控制机制、工作长效机制和良好工作循环。

　　2．政策法规控制体系。在整合管理职能、形成执法主体的基础上，通过建立政策法规体系的有效执行机制、补充完善机制和执行监督机制，构建适合区域化管理的持续改进的政策法规体系框架和高效的良性工作循环，提供科学有效、持续完善、执行性强的政策法规体系支撑，以提高区域内执法管理的针对性、有效性和科学性。

　　3．农业化学投入品控制体系。由地方政府主导，检验检疫与各职能部门协调配合，严格控制农业化学投入品的供给渠道，规范农业化学投入品的使用。对农业化学投入品生产企业进行考核、实行登记备案；对销售渠道进行清理，实行专营专供；对最终使用环节加强指导、规范用药。形成农业化学投入品产、销、用全程链式管理模式和有效控制机制，以实现规范管理和科学使用。

　　4．种植养殖基地标准化建设推进体系。通过政府推进，相关部门指导，依托龙头企业带动，建立符合出口食品农产品产地环境要求、按良好农业生产规范操作、有效控制农业投入品使用、实施种植养殖全过程监控，具有一定规模、符合出口食品农产品质量安全要求的种植、养殖区域。推而广之，最终形成整个行政区划内与国际标准相一致的种植养殖标准区，实现区域认证，达到与国外对接的要求。

　　5．质量安全追溯控制体系。包括出口食品农产品质量安全追溯系统、追溯信息平台、终端监管查询三个部分。由政府统筹建立信息追溯平台，把出口食品农产品生产企业管理信息、检验检疫监管信息收集整理，建立追溯系统基础数据库。信息数据内容包括出口农产品基地的环境选择、种植养殖管理、农业化学投入品使用、原料验收、生产加工、包装、储存、监装等，所有信息数据输入信息平台进行统计分析整理，并能通过网络进行查询。信息数据库的不断补充完善、分析利用，最终建立从基地到出口产品的全过程追溯体系，以实现对出口食品农产品全过程的质量安全监管。

　　6．监控、预警、纠偏及评估控制体系。通过政府牵头，将检测资源有效整合，在有效实施农兽药残、重金属等有毒有害物质检测、疫病疫情监控的基础上，兼顾国内外市场准入的需要，形成出口产品质量安全的监控、预警、纠偏及评估控制机制。检验检疫部门综合国外预警和监控信息对整个区域发出预警通告，区域内相应单位据此采取纠偏措施，指导农兽药残、疫病疫情等监控计划和区域化工作重点的调整，并由检验检疫部门对预警反应进行评估，提高出口食品农产品安全管理的针对性、及时性、有效性和科学性。

　　7．应对重大突发事件控制体系。发生重大疫病疫情、检出农兽药残留严重超标等问题而被进口国启动停止进口程序或封关等重大突发事件时，在整个区域内发布预警，政府和有关单位立即启动应急预案，采取应对措施，以便达到控制事态发展、最大限度降低区域及企业损失、减轻不利影响的目的。建立“政府领导，分工协调；反应迅速，科学应对”的高效应急反应机制，有利于确保出口产品质量安全，促进食品农产品扩大出口创汇。

　　8．宣传培训支持体系。在推进领导小组的指导下，由区域化管理办公室负责制订宣传、培训计划，组织技术支持组和执行管理组根据各自职能和专业特长，在区域内有计划、有重点、分步骤、分层次开展区域化管理建设宣传、政策法规宣讲，组织有关专家逐级进行有关管理措施、技术规范层面的持续培训，从建设社会主义新农村的高度，着力培育社会主义新型农民，形成区域化管理建设良好的工作基础和社会氛围。