浙江乐清市头盔行业专项整治工作带来的启示

　　2007年上半年媒体曝光浙江省乐清市华东头盔厂等企业涉嫌生产劣质头盔事件后，乐清市委、市政府高度重视，迅速行动，市长亲自挂帅，抽调质监、工商、环保、安监、劳动和社会保障等监管部门和乐成镇有关人员组成联合工作组，进驻乐成镇慎海片区，开展头盔行业专项整治工作。经过半年多的集中整治，当地头盔行业整体面貌发生了根本变化，产品质量稳步提高，行业发展健康有序，展现出良好的发展势头。前后对比，当地有关监管部门感慨颇多，经济的快速发展和科学发展、大质量观和地方经济发展的关系等等引发诸多思考，颇具启示意义。——编 者

　　启示一：部门单干事倍功半 综合治理事半功倍

　　乐清市摩托车头盔生产行业起步于上世纪80年代，至整治前共有持证企业78家，主要分布在乐成镇慎海片区。2006年行业产值实际销售额达10多亿元，占国内市场2/3强。但企业高度集中、规模偏小、产品同质化和技术含量不高等原因，造成过度竞争，致使产品质量一直在低水平徘徊。产品质量和生产过程中的环境污染问题，也几度成为媒体关注的焦点。乐清市委、市政府相继在1999年、2002年、2003年、2004年、2006年开展了5次头盔行业产品质量整治工作。但由于种种原因，产品质量和环境污染问题始终未能根本解决。

　　这次整治，联合工作组提出了完全不同于以往的全面、综合、高标准的整治工作要求：保证生产条件100%符合《摩托车乘员头盔产品生产许可证实施细则》规定，杜绝回料生产、无证生产头盔，实物产品质量符合国家强制性标准要求；取缔无照生产、商标侵权和不正当竞争行为；取缔回料生产窝点，要求已经环保审批的企业必须通过环保治污设施验收，对未经审批或未经验收的责令限期整改，完成治污任务；彻底消除各种安全生产隐患，达到6项安全生产基本条件要求，安全生产标准化管理考评达B级以上；杜绝企业劳动用工管理中的不规范行为，建立并落实相应的制度，确保从业员工的合法权益和人身健康。

　　经过整改，目前已有24家企业通过综合考核，恢复了试生产；48家企业投入资金420多万元，进行技术改造；8家企业重新改组。其中1家企业扩大注册资金到500万元，20家企业迁出密集居民区，4家企业新通过环评，39家企业消除了严重安全生产隐患，42家企业为工人交纳了社会养老保险，并进行职业健康培训。

　　行业整体素质显著提升，长期以来无法解决的问题得到了较为妥善的治理，大面积以劣质回料生产头盔的现象消失了。

　　以往的产品质量、环境污染和安全生产等检查、整治活动，监管部门往往单打独斗。由于法律法规的限制，碰到顽固、刁蛮的不法企业，往往缺乏有效对策。此次综合整治，5个部门相关法律法规同时起作用，明显呈现出1＋1＞2的效应，政府的行政执行力得到了显著提升。

　　启示二：认真贯彻《行政许可法》 严格把好市场准入关

　　整治工作主要抓手是生产许可证管理，其主要法律法规依据是《工业产品生产许可证管理条例》。《条例》颁布于2005年7月，是《行政许可法》实施以后的一个重要行政法规，其对监督部门的行政许可权力作了明确的规定：“第十二条，省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门收到企业的申请后，应当依照《中华人民共和国行政许可法》的有关规定办理。”“第十三条，省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门以及其他任何单位不得另行附加任何条件，限制企业申请取得生产许可证。”

　　按照上述规定，企业申报许可证，不得增加任何前置条件，只要申报材料符合要求就应该是可以的。但是，在贯彻《行政许可法》的同时，不能忘记生产许可证的基本功能———市场准入门槛功能，必须严把材料审查关。在以往的工作中，我们注意到，个别企业法治意识淡薄，缺乏基本诚信，弄虚作假，以欺骗手段获取生产许可证。如租用一个厂房或借用一套贵重设备来应付审查验收，验收完了则搬回简陋厂房或把贵重设备还给人家。在慎海头盔行业，这种现象尤为普遍，所以，一些条件很差的企业也能取得许可证。

　　专项整治开始后，乐清市质监局逐家巡查企业，对照企业原始档案，发现全行业竟有近1/3的企业擅自改变了生产场地或主要生产设备。为规范企业证后行为，该局依法责令违规企业限期办理重新审查手续。整治期间，头盔产品生产许可证国家审查部专家来慎海核查企业生产条件时，企业原始档案也发挥了至关重要的作用，否则，根本无法判定企业是否已变更地址或生产设备。这一事实说明，在贯彻《行政许可法》的同时，更要严格把好市场准入关。

　　启示三：既要从源头抓质量 也要从市场抓监管

　　整治中，执法人员深入村庄、企业，查案件、端窝点，有时还要顶住不明真相群众的围攻，进行了大量艰苦的稽查工作。这些行动给予违法分子以极大的震慑，使制售劣质头盔违法行为得到有效控制。乐清市质监局还对在整治期间顶风作案的不法企业，或是擅自改变生产地址而不办理重新申请手续的，或是经整改仍达不到规定要求的企业，分别按生产许可证有关法规规定，做出严肃处理。累计建议吊销/撤销生产许可证企业16家，建议注销生产许可证企业12家。

　　执法不可谓不深入，监管不可谓不到位，力度不可谓不强大。但是，还是有不法企业顽固不化，仍然躲进偏僻的山村，或在休息日或深夜，紧闭厂门偷偷地制劣售劣。究其原因，首先是与利益驱使有关，但很大程度上与市场监管工作没有同时、同步得到加强，或者头盔产品的市场监管还存在薄弱环节有关。

　　由于现行行政体制的关系，对产品在厂生产、出厂进入流通环节一直到市场销售这整个过程是由多个监管部门分段监管。在加强生产源头监管的同时，必须同步加强市场的监管，否则以基层质监部门有限的监管力量，虽然能在某些时间段加强对所有企业的监管，或者在所有的时间段加强对企业的监管，但是无法保证在所有时间对所有企业加强监管。因此，不难理解在专项整治如此高压态势下，还是有个别企业顶风作案，劣质头盔还是不能绝迹于市场的现象。

　　整治中，工作组专门建立中国头盔网，特设“曝光台”、“行业标兵”和“火眼金睛”栏目，向互联网公布受处罚企业黑名单；宣传行业名优企业和产品，介绍如何以简便方法识别劣质回料头盔，为各地工商、质监部门的查处提供帮助。同时，对全国各大市场所在地的市场监管部门发出要求协查劣质头盔的协查函，多部门共同推动头盔产品市场监管工作。

　　启示四：行政触觉有待延伸 行业自律大有可为

　　本次整治中，行业协会与工作组良性互动，为推动整治工作深入开展发挥了极为有效的作用。一是曝光事件后，头盔行业协会即做出决定，要求全体会员企业自觉停产，进行自查整改，等待整治工作组的考核检查，尽快将原有的回料半成品、成品头盔自行销毁，并对企业进行行业监督。二是在按照国家标准组织生产的前提下，统一产品质量（如头盔重量）指标，统一头盔用料。三是推出行业产品指导价，对低于指导价的企业即由协会通知税务部门查税收，质监部门查实物产品质量。四是设立质量押金，由会员企业向协会交纳质量保证金两万元，违反规定者，一律由协会没收押金。五是建立协查举报队，加强行业内的自我监督。另外，协会在代表会员单位利益，要求头盔许可证国家审查部来乐清举办新版《实施细则》宣贯会；与环保设施供应商展开谈判，要求降低产品价格等方面，都发挥了至关重要的作用。

　　启示五：只有提高质量意识 才能又好又快发展

　　为了提高企业的质量法治意识、民众的消费观念，工作组在慎海各主要市场、村庄张贴市政府通告，悬挂标语横幅，创办墙报宣传栏，努力营造整治氛围；编写《头盔行业专项整治快报》24期，加强案情通报。除此之外，还以手机信息将重大查处行动、断电行动、政府有关重要决定和有关领导重要指示第一时间向全体企业负责人通报。共群发宣传信息66种10702条，扩大了打击查处行动的知情面，对制劣售劣者保持持续的心理攻势，收到极为有效的宣传教育效果。现在，在慎海的广大民众和企业家心目中，“无证生产头盔、生产劣质头盔是一种违法行为，未经环保设施处理就排放喷漆废气不仅不道德而且违法”等质量、环保法治意识已经深入人心，为头盔行业今后的健康发展打下了良好基础。

　　尽管头盔行业专项整治工作对行业产生了积极而深刻的影响，但客观地讲，所取得的还只是阶段性成果，下一步必须尽快建立一种切实可行的监管机制，巩固整治工作成果。因此，在后整治阶段，各监管部门还将继续坚持“以人为本”的科学发展观，牢固树立“大质量观”，进一步完善和加强部门的协调配合，维持联动，在用好法律法规武器的同时，加强生产者教育、消费者引导工作，鼓励企业开展品牌培育、创建工作，促进行业总体质量水平不断提高，这样才能使产业朝着整治工作确定的“又好又快”的目标发展。