行政执法中的数罪并罚

　　目前，我国行政法体系中还没有数罪并罚的概念或具体规定，但在行政执法过程中，会经常出现类似于《刑法》中的数罪并罚情形，怎么办？通常的做法是参照使用。

　　数罪并罚是指对一个人所犯数罪合并处罚的制度，即在分别定罪量刑后，依照法定原则，解决数个宣告刑与一个执行刑的关系，也就是确定一个实际的刑罚问题，包括主刑和附加刑。

　　我国《刑法》已确定了以限制加重原则为主，以吸收原则和并科原则为补充的并罚适用原则。所采用的各种原则均无普遍适用性，每一原则仅适用于特定的刑种，吸收原则只适用于死刑和无期徒刑，限制加重原则只适用于有期徒刑、拘役和管制三种有期自由刑，并科原则适用于附加刑。

　　《刑法》与行政法律法规两者既有联系也有区别，因此，在参照适用时，既不能照搬照抄，也不能全盘否定，而应区别不同情况，分别对待。一是凡行政法律、法规、规章、规范性文件关于行政违法处罚的法律适用问题已有明确规定的，从其规定；二是行政法律、法规、规章、规范性文件中关于行政违法处罚的法律适用问题没有明确规定的，应立足于惩戒与教育相结合的原则，参照适用《刑法》中数罪并罚的法律适用原则。

　　质监部门担负着《产品质量法》、《计量法》、《标准化法》、《特种设备安全监察条例》等多部法律法规的执行职责，在对企业实施监督检查时，有些企业往往存在多个违法行为，为便于区别，笔者以标的物不同将上述情况分为如下两种情形：一是企业存在多个违法行为，且标的物不相同。如某企业同时存有产品质量以次充好的违法行为、计量器具逾期未检定的违法行为，未经许可擅自安装起重机械的违法行为等，此种情形的特点是存在违法行为的标的物不同，如前所述，标的物分别是产品、计量器具、特种设备。二是企业存在多个违法行为，而标的物相同。如某企业同一批产品同时存有产品质量严重不合格，又属无生产许可证产品，还冒用了QS质量标志等违法行为，此种情况的特点是发生违法行为的标的物相同，如前所述，标的物是同一批产品。

　　以上两种情形，可以说全国各地的处理方法并不统一。针对第一种情形，有的地方适用数罪并罚的方式处理，也有的地方分开来单独立案，互不相干，还有的地方过多过滥地适用吸收原则、并科原则等。为更好地规范上述做法，做到既不放纵违法行为，也不致使行政处罚过于严苛，笔者建议：行政执法中数罪并罚的法律适用也应是以限制加重原则为主，以吸收和并科原则为辅，不同行政处罚种类不能相互吸收的法律适用原则。

　　行政处罚主要有警告、罚款、没收违法所得，没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照、行政拘留等行政处罚种类。罚款是适用最普遍、最经常的，不同违法行为的罚款宜适用限制加重原则决定执行罚款；不同违法行为行政拘留的时间和罚款等也宜适用限制加重原则执行；对于警告、责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照等，不同违法行为决定最后执行处罚时宜采用吸收原则处理，因为适用并科或限制加重原则，均无实际意义；关于没收违法所得、没收非法财物，应区别对待，针对第一种数罪并罚情形，因为标的物不同，宜适用并科原则处理；针对第二种情形，宜适用吸收原则处理，因为标的物是相同的，重复叠加无意义。

　　此外，关于数罪并罚的第二种情形，还应进一步分析同一标的物的数个违法行为是否存有吸收和牵连关系。所谓吸收和牵连关系，就是数个违法行为之间彼此存有密切的联系，如前一违法行为可能是后一违法行为的所经阶段，后一违法行为可能是前一违法行为发展的自然结果等。诸如上述情况，宜参照“吸收犯”和“牵连犯”的处断原则，应“从一重处罚”，即重的处罚吸收轻的处罚，不实行数罪并罚。如某企业无生产许可证生产危化品包装物，不销售，只做本企业包装品使用，虽有两个违法行为———无生产许可证生产产品和经营性使用无证产品，但两个违法行为之间存有密切关系，后一违法行为是目的，前一违法行为是方法，后一违法行为是前一违法行为发展的自然结果，因此，应从一重处罚，即重的处罚吸收轻的处罚。