食品安全有效监管须求解“分散”方程

　　时下，“两节”临近，各家各户大量采购节日食品，这段时期通常也是食品安全监管的集中检查期，“每年这个时候甚至一天要来几拨大盖帽。”采访中，有餐馆老板这样告诉记者。这听起来很荒诞，却反映了长期以来我国食品安全监管的现状，“三月初来，中旬就走，逢年过节再来瞅一瞅”。

　　这种状况，没有几个人满意。政府也早已意识到此问题，并试图加以改变。从8月下旬开始，产品质量和食品安全专项整治行动在全国范围内开展，到2007年年底前结束。“这是一场维护人民群众生命健康和切身利益、维护中国产品信誉和国家形象的特殊战役”，亲自挂帅此次专项整治行动的国务院副总理吴仪也在多个场合表示“注重建章立制，形成长效机制，是这次整治行动的一大特点”。

　　“长效”，与“短效”相对，在于摒弃集中突击，打破“运动式”的监管形态，而“建章立制”旨在解决这一问题。12月27日，备受关注的《食品安全法（草案）》首次提交全国人大常委会审议，人们期待此法的出台能够提高监管体制的效率，使得一直以来困扰我国食品安全监管的难题能得到有效解决。

　　生产源头分散：为有效监管带来挑战

　　食品安全关系广大人民群众的身体健康和生命安全，一直是社会关注的热点，也是多年来全国人大代表和政协委员们关注的焦点。五年以来，累计有3000多人次的全国人大代表提出食品安全卫生方面的议案、意见和建议。如十届全国人大五次会议上，就有近千名全国人大代表联名提出19件有关食品安全卫生立法的议案和78件建议。

　　但是，食品安全监管在我国的确存在相当大的难度。在接受《中国发展观察》采访时，曾参与《中国食品安全战略》研究的中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田半开玩笑地称之为“能拿诺贝尔奖的难题”。

　　说它有难度，并不是说我国的食品安全问题已经失控，而是基于我国的基本国情所作出的判断：作为一个农业大国，我国有两亿多农户，大多为分散种养；难以计数的食品生产加工企业中80％以上是小企业，很多还是10人以下的小作坊；另外还有散落在各处的数不清的手推车摊点。现阶段，农民组织化程度不高，集约化生产尚未形成；作坊虽小，却是发展创业经济充满活力的有效载体，而一个手推车摊点往往是一个困难群众赖以谋生的手段。这些都给食品安全的有效监管带来了巨大的挑战：就业与安全究竟要哪头？不同目标如何来平衡？

　　中国社会科学院食品药品产业发展与监管研究中心主任张永建在接受《中国发展观察》采访时也谈及这种分散生产的产业组织结构带来的挑战。他认为，面对这样的挑战，政府需要发挥其调控作用，在充分考虑各方面利益的基础上，寻求社会利益均衡，进而寻找更有效的管理方式。

　　在此次专项整治行动中，政府也尝试通过签订食品质量安全承诺书、建立完善进货台账和索票索证制度等措施，在长期困扰我们的小作坊、小餐馆、小食杂店等监管难题上已经有了很大突破。

　　监管体制分散：使问题更加严重

　　“除了分散的生产源头之外，我国还有分散的监管体制，这就使问题更加严重。”郑风田告诉记者。他用了五个“打架”来形容这种分散的局面——立法打架、机构打架、管理打架、标准打架、立法与修法打架。

　　张永建也指出，现今在食品安全监管方面呈现出法律法规颁布部门多和监管部门多的“两多”特点，换句话说，也就是分散。

　　因此，一直以来，坊间都流行一种说法：“八个大盖帽管不好一头猪”，标准混乱、多头监管使得企业无所适从，苦不堪言，更使得中国的食品安全问题难以摆脱“食品安全问题泛滥——打击——食品安全问题暂时缓解——再度猖獗——再打击”这样的怪圈，无法从根本上解决食品安全的问题。怪圈的形成，体制不顺是重要因素。

　　4月23日下午，十六届中央政治局进行第41次集体学习，安排的内容是我国农业标准化和食品安全问题研究，中国农业大学食品科学与营养工程学院院长罗云波是讲课者之一，他在接受《中国发展观察》采访时告诉记者，在集体学习的提问和讨论交流阶段，领导们就敏锐地抓住了食品安全管理中最核心的、也最挠头的管理体制问题。

　　此次专项整治行动中提出坚持属地管理和“谁主管、谁负责”的原则，如规定：县级以上地方人民政府要“统一领导、协调本行政区域内的监督管理工作”，建立监督管理责任制。“这样的硬性规定可谓找准了解决问题的关键。”郑风田这样认为。

　　在采访中，记者了解到人们迫切希望能有一部统一的法律来保障“从田头到餐桌”的安全。对于正进入审议日程的《食品安全法（草案）》各方寄予很高的期待，认为这应该是一部基本法，而不是局部的法律。建立科学、合理、高效的食品安全监管体制、解决监管“打架”问题，则应该是立法的核心和基础。

　　提高监管效率：风险控制＋主抓源头＋协调监管

　　要提高食品安全的监管效率，化“分散”为“协调”已经成为大家的共识，究竟如何“协调”还有待进一步研究。

　　目前能够确定的是，风险控制管理和从源头抓起是趋势，这也是10月31日国务院常务会议讨论并原则通过的《食品安全法（草案）》中明确规定的内容。草案中提出要建立食品安全风险监测和评估制度，把食品安全风险评估结果作为制定食品安全标准、确定食源性疾病控制对策的重要依据。同时规定要强化生产经营者作为保证食品安全第一责任人的责任。

　　风险监测和评估制度是全世界认同的，是制定食品安全标准的重要依据。可以说，食品安全的问题并不是检测出来的，真正发现问题时都为时已晚。“风险评估基础上的防御措施才是解决问题的根本，而我国在这方面一直很薄弱，和国际水平相比，我们最大的差距也在这一方面。”罗云波坦言。

　　国际通行的风险监测和评估框架由三个部分组成，第一部分是由专家独立完成的一个纯科学的行为，称之为风险评估；其结果要告诉风险管理者即政府部门，这是第二部分，称为风险管理，是政府行为；第三部分是专家的风险评估结果和政府的管理决策都应该以100%的透明度向与食品安全有关的利益相关集团和个人进行食品安全风险的信息交流，称之为风险沟通。

　　张永建认为在《食品安全法（草案）》中，突出地确立了风险管理的地位和作用，提出要建立风险评估制度，使食品安全的管理建立在科学之上，这是一个大的进步和突破。可以使食品安全标准的制订、修改、清除真正有据可依，并且与国际标准接轨，解决标准分散的问题。

　　从源头抓起则是草案中规定的另外一个重要原则。通过“建立食品生产经营许可制度、查验记录制度、标签制度、索票索证制度和不安全食品召回制度”可以对分散的食品生产加工企业有一个跟踪的监管，企业是第一责任人。

　　可是，众所周知，谈及“从田头到餐桌”的生产源头，更重要的是田头、牧场的农产品，而大多数农产品来自两亿多农民的分散种养，“在今后一段时间关于食品安全将形成两个大的部分来规范，《食品安全法》规范工业化食品，农产品的问题则还是由《农产品安全质量法》来规范。”罗云波这样判断，分散的种养现状的改善有赖于农民组织化的提高，但“无论企业还是农民的规范管理，都需要一个渐进的过程”。

　　协调监管是提高食品安全的监管效率的重头戏，但究竟是“协调”还是“统一”各方还存在不同的说法。郑风田提出“对食品安全重点领域，要由一个部门一竿子管到底，建立起责任明确、赏罚分明、权责利相一致的监管制度。”罗云波则认为“我国的食品安全问题是一个部门管不了，部门多了又管不好，监管应该适当集中，保留几个关键部门，分工明确，责任清晰，同时一定要有一个协调部门。”张永建则建议“当前迫切需要加强的是对政府中各相关部门的组织协调和相互配合，每个部门的权责利要清晰。在现有状况下可以考虑通过构筑跨部门的食品安全信息平台，实现相关部门的信息共享和信息交流。”

　　可见，无论是“协调”还是“统一”，权责利相一致，有效地落实责任制和责任追究制是共同的前提。