铜版纸“两反”案戛然而止的背后

　　近日，美国首起针对中国铜版纸发起的“两反”调查以中方胜诉结案。就该案一年来的调查进程来看，这一结果多少有点出人意料，美国国际贸易委员会（ITC）以5:1的表决结果，裁定中国铜版纸产品未对美国相关行业造成“实质损害”或“损害威胁”，根据美方调查程序，美国商务部（DOC）10月18日的终裁认定也就不再有效。

　　但是，此案虽以中方胜诉告终，但并不像某些媒体所说，ITC的裁决“推翻了DOC终裁认定的涉案产品存在的倾销和补贴”。本案中方最大涉案企业——金光纸业（中国）有限公司（APP）的代理律师江鹏告诉记者，ITC终裁认定的涉案产品不存在“行业损害”，与DOC作出的涉案企业存在倾销和补贴的终裁认定是两回事。也就是说，虽然不征收反倾销和反补贴税，但DOC终裁中判定的对中国企业进行反倾销幅度计算的非市场经济方法和补贴项目仍然存在，其关键在于对今后的影响。

　　国内著名中美贸易关系学者、上海外贸学院教授高永富接受记者采访时说，“如果DOC终裁认定不存在倾销和补贴（尤其是补贴），影响将会完全不同。对中国企业而言，虽然结果可能一样，但是DOC对补贴的终裁认定将会对中国企业产生长期负面影响。”

　　是否存在法律障碍自本案立案以来，焦点问题就始终集中在两个方面：第一，在对中国提起反补贴调查时，1984年乔治城钢铁案是否继续对DOC构成约束。第二，由于美国对中国进行反倾销调查适用的是“非市场经济国家”原则，那么按照美国认为的只有市场经济国家才有可能对企业进行补贴的法律和实践，对中国同时提起“两反”调查就是自相矛盾，缺乏法律依据，因而对中国是一种双重歧视。

　　根据记者对有关方面的采访，在上述的理解之外，还有更多的东西值得我们关注。高永富始终跟踪此案的进展，其提出的应对策略也为国家商务部所采纳。2004~2007年，美国国会一直在酝酿和推动针对中国的反补贴立法，压力之下，DOC助理部长斯伯纳明确表示，“DOC对非市场经济国家（包括中国）征收反补贴税不存在法律障碍，只要存在相关事实，我们将对其征收反补贴税。”

　　高永富对记者说，他个人认为，美国对我进行反补贴调查实际上是不存在法律障碍的。从美国的国内法、中美贸易协定、包括中国入世有关文件，并无明确条文规定美国不能对中国提起反补贴调查，因此美方的说法应该是成立的。1984年乔治城钢铁案是冷战时期的产物，现在情况已经发生了很大的变化，作为判例法国家，美国需要寻求突破，以此来遏制中国对美出口势头。

　　实际上，美方此次对中国提起“两反”调查也是非常谨慎的。立案之前先是公开征求意见，立案之后，中国政府向美国国际贸易法院和WTO提起上诉，DOC未敢匆忙作出裁决，直到今年3月29日美国国际贸易法院裁定“DOC有权决定是否对中国企业启动反补贴调查”之后的第二天，才发布了对中国铜版纸的反补贴初裁结果。江鹏律师告诉记者，调查期间，美国乔治城大学发布了一份报告，说中国的市场经济已经“很深入”，可以对其提起反补贴调查，但是它离完全的市场经济仍然有差距，所以“两反”并举就不可避免。

　　因此，从美方迄今的做法来看，其对中国启动反补贴调查带有明显的政策取向，法律的缺失并不能对其构成约束。原商务部条法司司长、WTO争端解决机制专家组成员张玉卿对记者说，其实美国对中国的反倾销调查就是以政府补贴企业作为前提的，因此才虚拟了一个“非市场经济国家”的概念。他认为今后中国政府的交涉重点应该是要求美国“二者去一”，要么承认中国的市场经济地位，要么不对中国提起反补贴调查。

　　国家主权没有让步余地

　　美方此次反补贴调查主要涉及中国的宏观经济政策、产业政策和银行贷款利率。

　　据江鹏律师介绍，DOC的裁决是从结果倒推补贴，用APP美国代理律师的话说，DOC是“为调查而调查”。DOC坚持认为，中国在国家和产业十五规划中提出的“拓宽投资渠道、加快林业和造纸业发展”就是向企业提供财政补贴，而事实上，在调查中没有任何证据表明涉案企业获得过为WTO禁止的可诉的专项性补贴。在贷款利率问题上，DOC认为中国的政策性银行和国有银行对企业发放的贷款都具有补贴性质，因而沿用了反倾销调查中寻求替代国的做法，从37个中低收入国家的利率中计算出一个综合利率，即13.147%，而中国的贷款利率水平为6%，也就是说，按照DOC的计算方法，中国的银行每向企业发放一笔贷款，就含有7%的补贴。

　　江鹏律师告诉记者，在反补贴调查中，DOC对APP的初裁税率为20.35%，终裁时降到了7.4%，主要是中方律师针对美方的人为计算错误进行了激烈的抗辩。美方的有些计算错误是十分拙劣的，比如在替代贷款利率上遭到中方律师质疑时，美方辩称说是考虑了中国的通胀因素。稍有常识的人都知道，任何国家在制定利率时都已将通胀因素考虑在内。

　　一位不愿透露姓名的资深WTO问题专家认为，本案反映出的问题主要是美国不相信中国的市场化程度。美国认为，市场经济的标准之一是汇率市场化。今天美国拿中国的贷款利率说事，其实还是自2004年开始对人民币汇率施压的延续。在美方看来，中国对美出口强劲，与人民币汇率和国内的贷款利率“补贴”有着直接关系。

　　高永富认为，美国政府其实很清楚，WTO框架下并不讨论汇率和利率问题，因此中国就本案在WTO向美国提起磋商也就一直没有结果。高永富对记者说，人民币汇率和国内贷款利率事关国家主权，绝不可轻易让步。美国就是通过打压日元汇率进而影响到其国内贷款利率，致使其经济元气大伤。在应对美国反补贴调查时，我们的金融制度安排只要符合国际货币基金组织（IMF）成员要求即可（IMF第8条：非资本项目下的人民币可兑换。中国早就做到了这一点）。

　　胜诉之后的问题本案中国企业赢得很不轻松。

　　不仅是因为首次应对美国反补贴调查，就APP来说，本来稳操胜券的反倾销调查在DOC也吃了个21.12%的终裁税率（初裁税率为23.19%）。江鹏律师对记者说，此次DOC的调查“无理而疯狂”，显然受到了来自国会保守势力的压力。

　　据介绍，从操作层面讲，本案在美国ITC“无损害”结案，一个重要因素是中国铜版纸（也包括印尼和韩国的）对美国起诉方产品根本不构成竞争，中国的产品是按客户要求切割好的、以张计数的铜版纸，美国产品是大型卷筒装的铜版纸。从江鹏律师代理的APP来看，该企业的生产设备是世界上最先进的，其23米宽的生产线投了20亿美元，精加工的产品每吨要比美国的“半成品”高出200~300美元，技术水平上美国至少落后10年。

　　但是，江鹏律师不无遗憾地对记者说，美国对中国提起反补贴调查预计会发展很快，而本案中方胜诉，其应诉经验和借鉴意义却不具普遍性。APP作为跨国公司在华的企业，为了打赢这场官司可以说是不惜血本——不仅花大价钱聘请中外律师（律师费要高出通常应诉反倾销调查很多），而且在美国聘请专业游说公司平衡对我不利的政治影响。此外，在公司管理上，APP还常年聘有一个专业水平很高的财务顾问团队。如果没有这样雄厚的财力和高水平的人力资源做后盾，根本不可能同时应对美方的“两反”调查。应对美国反补贴调查，不仅问卷提交时间紧，而且工作量非常大，针对政府财税政策的补充问卷随时会发来，完全取决于美方调查官员的主管论断。这还不包括政府层面的应对，据了解，为应对本次“两反”调查，有关政府部门共提交的问卷累计达3000多页。

　　因此我们有理由认为，美国针对中国的反补贴调查一旦形成浪潮，尤其是“两反”调查同时来袭，中国的国有和中小出口企业将面临严峻的考验。