江苏盐城创新审案模式提高政务公开水平

　　开门审案是一种将行政处罚案件公开审理，自觉约束自由裁量权的开创性举措。自2004年5月12日开始，江苏盐城市质量技监局开始推行这种审案模式已历时三载，提高了政府行政的透明度和公信力。

　　开门审案是顺应政务公开，加强民主政治建设的产物。近年来，随着市场主体维权意识的不断增强，社会对行政执法部门行使自由裁量权提出了新的问题，人们把目光聚焦在行政处罚上，对罚与不罚，罚多与罚少颇有争议。质监部门不能不作为，也不能乱作为。带着对这一问题的思考，顺应整个社会政务公开化的趋势，盐城市局抓住案件审理这个“牛鼻子”，在关键环节上加“笼头”，提出了开门审案这一课题，以此作为切入口，将案件审理的全过程进行实质性公开，实施阳光工程，让自由裁量权在阳光下操作。

　　2004年初，经过广泛调研和征求意见，市局制订了《行政处罚开门审理案件实施细则》，从建立开门审案专家库、案件范围、审理程序和步骤、专家意见采纳等11个方面进行了具体规定。全市系统共向各级人大及司法、行政监察和新闻媒体等部门聘请139名专家和记者，凡重大案件、疑难案件和社会关注的案件均公开审理，随机抽请专家和媒体记者参加。对审委会的初审意见行使指导权、监督权、评议权和建议权。对有争议的案件，审委会还在听取专家意见的基础上采取票决制。2004年11月，江苏省质量技监局决定在全省系统全面推广实施开门审案。

　　3年来，全市系统共开门审案102次，审理案件243件，涉及质量、计量、特种设备、标准、认证、生产许可证、棉花等7类法律法规的17种质量技术监督典型案例，社会效果显著。

　　开门审案将行政执法内外部监督融为一体，产生了良好的效果。开门审案的实践表明，这方式不仅是案件审理方法的变革，而且是对行政执法理念、体制、程序、效果等均产生实质影响的举措，很好地解决了如下问题。

　　开门审案的数量。公开审理的案件主要是三种类型：一是新的（即比较特殊、不常见的）案件；二是3名以上专家成员共同提议需要审理的疑难案件；三是有较大影响、引起政府或群众关注的大要案。数量占全年查办案件的20%左右。常规案件比较容易把握，意见容易一致，没有必要都进行公开审理。只有疑难案件经过审理后可起到判例作用。

　　票决制对行政机关首长负责制的影响。法治社会追求的是公开、公平、公正，行政执法的目的也是营造公平竞争的市场环境。票决制更能体现多数人的意志，距离目标更近。况且案审会与行政机关还不完全是一回事。从实践的情形看，包括专家在内的大多数人对票决的结果是认同的，没有发生过例外。

　　行政效率和成本的问题。开门审案提高了判案准确度，减少了以后的行政复议和诉讼；当事人到场陈述案情，享有充分的知情权、陈述权，减少了听证环节的工作量；因为是阳光操作、民主决策，防止了说情风、办人情案，执行容易到位；专家的指导，使办案人员的专业水平得到了迅速提高。从实际情况看，既提高了总体行政效率，又降低了执法成本。

　　开门审案持续深入的问题。开门审案是个新生事物，反映社会发展趋势的要求，具有旺盛的生命力，实践的情形显示其既具有可操作性，又具有实效性。只要在实践中不断探索加以完善，完全可以持续深入下去。

　　开门审案为质监部门全面推进民主行政、依法行政拓展了广阔的探索空间。

　　深化开门审案，建设法治质监。开门审案仍需不断探索、改进、完善。一是应加大执法办案工作的技术含量，运用先进的设备条件实现无纸化办案、无纸化审案。二是试行行政处罚案件大家审，即 寻常案件自家审，疑难案件专家审，热点案件大家审。要把门开得再大些，定期选择一些社会关注的热点案件，通过网站、报纸等媒体进行刊登，广泛征求对案件的处理意见，然后进行梳理、采纳，既更大范围地宣传质监法律、法规，又集思广益，寻求更广泛的社会参与和支持。

　　推行全程说理，建设和谐质监。开门审案主要是在案件审理环节的公开监督，从全面推进依法行政的要求看，还需要行政相对人的理解、配合，这就要求全面增强企业法制意识，同时防范执法人员在执法过程中简单、机械、生硬的做法。在实行开门审案的基础上，着力推行全程说理的执法新模式，尝试采取坦诚沟通、全过程说理、执法中普法，要求执法人员做法律宣传员，当思想工作者。制定了《关于在行政执法中实行全程说理、执法普法的实施意见》和《说理释法实施细则》，要求从现场检查、采取行政措施、调查取证、报审通知、告知听证、出具行政处罚决定书、执行、结案回访等8个主要执法环节，都体现沟通说理，都要向当事人说清执法原由。

　　当前，全国质检系统正在开展产品质量和食品安全专项整治，盐城市局将选择整治中发现的典型违法案件，集中组织开门审案，以此来扩大国务院《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》的社会影响力度，增强全社会对食品安全的质量意识和责任意识。

　　放大综合效应，建设阳光质监。开门审案不仅是在行政处罚领域采取的一项新举措，它对其他各项质监工作也有有益的启发作用。开门审案所体现出的民主、开放、规范、创新等意识和理念，产生了综合效应，在促进执法全程公开，增强社会公信力，推进行政许可、名牌申报、认证认可的创新，增强行政工作透明度，形成依法行政责任制，全面规范执法行为等方面发挥了明显的作用。质监部门承担着公共责任，行使公共权力，其行政处罚、行政许可、技术检验等行政行为与公众的利益密切相关，如何保证人民赋予的权力都能为人民服务，从开门审案、约束自由裁量权开始，市局就在思考、谋划，今年上半年市局将各个岗位的职能，制定了行政执法、行政许可、综合管理三个方面的工作职责、工作标准，绘制了工作流程，细化到每一个具体的环节，同时还制定了相应的过错责任追究，将自我约束推及到每个权力岗位、每个用权环节，并置于阳光之下，接受社会监督。

　　建设法治政府是一项长期任务，质监部门处于依法行政的第一线，任重道远，责无旁贷。开门审案是从具体的案件审理过程加以规范的实实在在的工作，必须一件一件地做，一步一步地走，由此循序渐进地推进政府法治建设，构建政府需要、企业欢迎、群众信赖、社会赞誉的阳光质监。

　　（作者为江苏盐城市质量技监局局长）