国际电信监管对我国的启示（２）

　 国际上对于通过广播和有线电视网络传播的内容监管普遍要严于对于通过互联网等电子通信网络传播的广播电视内容。各国和地区普遍将节目内容的监管分为两个方面，一是互联网内容监管，二是广播电视节目内容监管。对在互联网上传输的内容和广播电视节目内容实行不同程度的监管，对于互联网上的内容监管较为宽松，而对于广播电视节目的内容进行严格的监管。例如，美国电信法，对广播电视节目内容监管进行了详细的规定。在互联网内容管理方面，通过技术手段实行分级制，不直接干涉互联网上传播的内容，倡导行业自律。美国FCC于1997年3月27日公布《网络与电讯传播政策》报告，其中对网络与传统媒体比较评估后，主张政府政策应避免对互联网内容的不必要管制；传统媒体管理规范不完全适用于网络管理。

　但是，对于融合性业务的内容监管则相对复杂，主要原因是很多国家(例如美国)对如何定义IPTV等融合性业务还存在争议。争议的焦点主要在于如何定义IPTV的业务性质，即IPTV是属于广播电视传送业务还是属于信息服务，其是否应该遵循有关有线电视业务的规则。如果把IPTV定义为信息服务，那么IPTV的节目内容将适用对互联网上内容的管制规则，如果视为广播电视业务，将受到比较严格的节目内容管制。

　探索适合国情的监管体制

　国际经验表明，三网融合仍然受到实践的限制，“三网融合”并不必然过渡到“三网合一”。在可预见的将来，广电运营商和电信运营商将在电视、电信业务的不同整合上展开激烈竞争，但是，没有一个平台能够在融合中让其他运营商处于非常劣势的竞争环境。推进三网融合需要转变监管思路，改变重监管轻发展的传统模式，坚持政府监管和市场机制并用，政企协同，不断创新，走出一条适合国情的改革之路。

　融合监管体制必须与国情相适应

　信息技术持续快速发展奠定了三网融合的基础，但是，国际三网融合实践表明，制度和体制是推进三网融合的必要条件和基本保障。各国和地区在建立和完善融合的监管体制方面各有特色：一是建立统一监管机构，或者如英国OF-COM，不区分广电和电信，统一监管；或者如美国FCC区分广电和电信，统一监管。二是虽然没有成立统一的监管机构，但是能够在法律和体制框架内对广电和电信有效协调，统筹发展。例如中国香港等。但是，各国和地区的具体做法都应当与国情，尤其是政体相适应。一是从各国和地区三网融合的制度变迁实践可以看出，没有完全一致的体制和政策模式。例如，即使同是实施欧盟统一框架，但法国、德国和英国的监管体制并不完全一样。融合的监管体制需要统一的法律体系相配合。但是，统一的法律体系是指内容要统一，不能相互矛盾，而在形式上，则可以是同一部基本法律，例如，美国《电信法》和英国《电信法》对网络和内容统一规范，对广电与电信进行统一监管；也可以是多部基本法律，例如我国香港地区则分别依据《电讯条例》和《广电条例》进行监管。我国三网融合的推进工作在实践中取得了一定的进展，但相关体制和政策仍然不适应三网融合的需要。建立融合的监管体制并进行融合监管是大势所趋，需要统筹网络与内容监管，而在机构设计中，还需要考虑政体和大国经济的影响。

　我国三网融合的推进工作在实践中取得了一定的进展，但相关体制和政策仍然不适应三网融合的需要。一方面非广电企业无法申请到以电视机为接收终端的《信息网络传播视听节目许可证》。电信企业只能与上海文广等少数几家获得IPTV、手机电视牌照的企业合作，节目源的垄断阻碍了三网融合的发展。另一方面，广电企业也未开展电信业务。出现这些现象的深层次原因主要是体制和政策问题，尤其是禁止双向进入的政策为三网融合设置了紧箍咒。同时，由于改革不同步等原因，到目前为止，广电网台分离等改革仍然不到位，在经营性环节没有引入市场竞争，也是目前三网融合难以深入推进的一个重要原因。因此，需要加快体制改革，打破部门主义，推进制度创新。

　坚持广电与电信的属性差异，不断创新内容监管

　文化和媒体属性是广电的内在性质。三网融合确实改变了广电与电信相互隔离的外部关系，包括相互进入传统上属于对方的业务市场，但它们各自独立的内在特性依然存在。一是广电具有鲜明的二元价值目标，即经济价值和文化价值。欧盟绿皮书指出，“澄清广电与电信两者的行政管理之间的区别是必要的”。“对电视的行政管理主要是为保护观众的文化利益”。“广电的行政管理不可避免地牵涉到文化和经济因素，这与电信的行政管理有显著的不同”。在具体实践中，电信或者网络监管机构、部门主要负责网络及其上面的传统电信业务监管；而广电或者媒体监管机构、部门主要监管内容，而不考虑是何种网络传输的。二是各国和地区对经营广电业务和经营电信业务规定了不同的准入条件。例如，《1996年电信法》(第303条)规定：如果有线电视系统运营商及其附属机构从事电信服务，将不必为提供电信服务获取特许权；而该法对进入无线广播电台和有线电视业务的企业都规定了详细的许可条件。

　坚持广电的文化和媒体属性需要不断创新内容监管的手段和方式。例如，法国在2006年大幅修改《邮电法》内容，电子通信内容中就包括视听服务，尤其2004年出台的《电子通信及视听通信服务法》，修改了1986年的《通信自由法》和《邮电法》相关条款，突出视听服务和电子通信在立法上的相关性。我国对文化和意识形态管理非常重视，也在不断创新内容监管方式和手段。我国传统的内容管理部门是根据内容产业的不同门类进行设置的，包括文化管理部门、广播电视电影管理部门、新闻出版管理部门以及教育、卫生等部门。我国对部分内容产品管理界限模糊，部门之间存在职权交叉。信息网络，尤其是互联网的内容管理需要延续传统内容管理好的经验，并将其进行延伸，明确并合理分工内容管理相关部门的职责，减少甚至消除灰色地带或者交叉地带。对内容进行分类管理是内容监管手段和机制创新的前提。这就需要加大文化体制改革力度，对于面向网络的广播电视节目集成和播出，可以区分公益性和经营性节目，逐步探索制播分离，引入市场机制。

　充分发挥市场机制

　市场机制是推进三网融合的制度基础。美国、欧盟各国等都已经在电信市场上实现了竞争。各国和地区还对广电体制进行了改革，将公共管理和市场运作区分开来。例如，在法国，通过广电体制改革实现了由国有公共体制向国有社会公营体制的转变，这一转变有利于推动与市场化程度较高的电信业的融合。1964年以前，法国实施以中央政府为主要角色对公共广播电视进行领导的国有公共体制，也就是政府主导下的国有公共体制。法国广播公司(其后更名为法国广播电视公司，RTF)依法垄断法国广播电视，归属法国政府。1982年，法国出台了《视听通信法》，随之成立传播视听委员会(HA)。根据新的法律，法国的广电业实现了政企分开。同时，实现广电和电信双向进入。我国各地广电部门产业链各环节的运营主体不同程度上被体制所制约，各环节主体之间的合作关系仍然靠主管部门的政策文件来确定和维系，广电系统正面临市场机制的内在压力。同时，目前关于电信与广电禁止互相进入的提法，为融合类业务又设置了市场壁垒，抑制融合业务商业模式创新和市场机制作用的充分发挥。

　充分发挥市场机制作用，也是广电和电信相互合作的内在要求。广播机构和电信运营商可以通过合作伙伴的方式开展网络融合业务，无需在不熟悉的范畴内开拓业务。例如，在香港地区，为了拓展服务的覆盖范围，银河卫星广播公司与和记环球电讯公司组成合作伙伴。和记电讯是固网服务运营商，拥有和经营香港的光纤到户电讯网络。银河卫视通过和记电讯的宽频网络，提供收费电视服务。这两家公司将共同为用户提供三合一服务。银河卫视还与另一家收费电视持牌机构电讯盈科媒体有限公司合作，以求制造协同效应，以扩大覆盖范围和为用户提供更多节目选择。当前我国广电与电信企业在产业发展、利益共享、优势合作的前提下，在资本、业务等各个层面进行了一些市场化合作实践。但是，创造产业共赢的合作局面，仍然需要继续充分发挥市场机制的作用。

　 建设和完善宽带基础设施

　为适应融合的发展，很多国家和地区都允许相互进入。但是，由于宽带基础设施建设等情况不同，广电和电信企业相互进入效果差距较大。在美国，自1996年市场开放以来，有线电视运营商开始大规模投资，对已有有线电视网络进行改造和升级。到2003年，美国有线电视的网络升级改造已经基本完成。在升级和改造网络的基础上，有线电视公司以CableModem宽带业务进入电信市场，并取得了很大的成功，目前宽带接入及语音传输业务收入已经占美国有线电视运营商总收入的40%以上。欧盟国家在三网融合上仍然受制于宽带基础设施。例如，在法国，电信进入广电较为成功，但是由于需要投入大量的资金建设新网络、开发新业务，广电很难进入电信业务领域。在英国，所有的英国家庭都在2005年年底实现了宽带上网。但是，英国家用带宽相对较窄已经成为制约IPTV发展的重要因素。1Mbps至2Mbps的带宽只能支持标准清晰度电视频道和同步宽带互联网连接，这种带宽不足以支持高清晰度电视等更高端的业务。近年来我国广电系统加强了网络双向改造和光纤入户的改造，在先进宽带网络基础设施的基础上，在宽带基础设施改造完成后，在相关业务，尤其是VoIP上更具优势。我国电信企业要加快下一代网络建设，并实现光纤到户。所有这些将对三网融合有重大推动作用。