生产领域监管的尴尬问题

　　我国对强制性认证产品的管理目前已建立了相应的法律规范，有一整套措施实施监管。但是，来自执法一线对生产领域的监督检查常常遇到尴尬的局面。笔者认为，这缘于法律缺少调控的硬性条文。

　　产品未经认证实施生产是否合法

　　如《强制性产品认证管理规定》规定，列入《目录》的产品要取得证书、并加施标志后方可出厂销售。《认证认可条例》规定，列入《目录》的产品未经认证，擅自出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用的，给予处罚。这些条款仅仅是要求生产者要做到、要履行某项规定和义务，对生产者的前置生产行为未作具体禁止性和惩戒性规定。

　　“擅自出厂”顾名思义是指生产者的产品出厂之前没有遵守国家的有关规定，没有进行相关产品的认证而发生了产品出厂的行为。通常情况下，擅自出厂是事后被发现的，此时受到处罚，理所当然，有处罚依据。但是，侧重对“擅自出厂”行为的调整并没有对生产者的生产行为进行直接规范和限定。根据目前对法律的理解，如果企业的经营行为不在国家明令禁止的范围之内，均是合法的。因此，企业自行生产列入《目录》的认证产品并不违法，只要不擅自出厂销售，原则上讲是没有问题的。

　　超范围生产是否属“无证”生产

　　超范围生产和无证生产应该分属两个不同的概念，但有时没有区分。无证的前提应是没有任何证件，超范围的前提应是有批准文号或证书。超范围是否认同为无证，不同的行业有不同的界定。在工商管理中，无照（证）经营与有证超范围经营是有区分的。在认证管理中，在《认证认可条例》第九条、第三十五条和第三十七条等就将这两种行为分别所列，显然两者是有区别的。《农药管理条例》将超范围视同为无证，按无证进行处理。

　　生产企业有时把超范围认同为“大证覆盖小证”现象。“大证覆盖”现象，无论在质检系统内外确实是存在的。就汽车领证讲，目前国内汽车驾驶证分为ABC三种类型，分别对应大客及以下车型、卡车以及以下车型、小客车。如果一个驾驶员考取了A证，他就不必为驾驶小车再去考C证，因为A证本身就涵盖了B、C证的使用功能。在申领生产许可证产品中，也有这种现象。按照《水泥生产许可证换证实施细则》规定，获得较高等级品种、标号许可证的水泥企业可根据市场需要生产较低等级品种、标号的水泥。

　　通过调查发现，生产者能够认识到领证的重要，但是一般中小企业存在规避申领所有型号产品的全额费用的倾向，加之“大证覆盖”的错误思想，常常不顾其他，玩起“合法生产”擦边球。

　　对扩大使用或是超范围使用证书，是认同“有证”还是“无证”？目前现有的有关认证的法律规章没有规定，已出台的各类质量技监规定也极少提及或作限定，上级部门对之也缺少必要的行政解释。
源头监管有乏力区域

　　《认证认可条例》第二十五条和第二十八条规定了要规范使用认证证书和标志，企业的产品要贴标后才能出厂。第六十七条是规范认证企业行为最重要的一条，除此之外，其他规章更少有硬性规定措施。
生产者生产列入《目录》的产品，若采取隐蔽手段应对检查人员，使他们难以获取产品出厂的任何证据，逃避责任追究，这样的行为目前难以得到有效遏制，不利于规范生产者的行为，也不利于从源头抓产品质量管理行为落实，不利于有效维护市场经济秩序。

　　很多发证规则，对企业不当的生产行为均规定了强制性禁止措施。如对农药生产管理，凡是超范围生产、不按照农药生产许可证或批文的规定，擅自生产的，一律受到处理。对生产许可证的管理规定，凡实施工业产品生产许可证的产品，没有取得生产许可证的企业不得组织生产。这是强制性的管理措施。我们制定政策时能否借鉴，值得考虑。

　　作者单位：江苏省盐城质量技术监督局