由认证法律规范看审理案件的合法性

　　案情简介 县质量技术监督局查实一面粉加工厂末取得食品生产许可证而擅自生产小麦粉，在下达行政处罚决定书后，行政相对人黄某便向市质量技术监督局提起行政复议，称县局审委会审理此案时讨论人员不符合规定人数，存在程序违法，要求撤销县局的行政处罚决定。市局受理此案后，对此案如何处理存在两种截然不同的处理意见。

　　第一种处理意见认为县局案审会审理此案依法理应由6名审委会成员参加审理，实际只有3人，因此审委会审理意见无效，并依法作出撤销县局的行政处罚决定；第二种处理意见认为，《案件审理工作规则》(简称《规则》)中没有对参审成员低于三分之二情形的审议如何处理作出明确规定，认为其程序违法缺乏法律依据；案件审理记录为内部使用，对外不具有法律意义，也不具有法律效力。笔者认为，第一种处理意见正确。分析如下：

　　未经合法认定的证据不能作为定案根据 首先，从“认证”的特征看。“认证”是指行政机关案件审理组织，在行政处罚程序中，根据一定的原则或规则，在收集、审查、判断证据材料的关联性、合法性和真实性基础上，确认其证明力、证据能力或确定证据材料的可采信，可采信证据材料的证明力。不难看出，“认证”有主体限定性特征。“认证”主体只能是审查本案的案件审理成员，其他任何人员都无权对证据进行“认证”。这一限定性由相应法律规范所规定，如《规则》中审理成员组成的规定。

　　根据《规则》的规定，案件调查结束，提交质量技术监督行政部门设立的案件审理组织进行审理。案件审理实行集体审议制度，对给予行政相对人较重行政处罚、属于听证范围的案件，应当由审委会三分之二以上委员参加集体审议，采取少数服众多数的原则。经过案件审理组织审理后，提出如下处理意见：一是违法事实清楚、证据确凿的，依法给予行政处罚；二是违法行为轻微，依法可以免予行政处罚的，免予处罚；三是违法事实不成立，不予行政处罚；四是违法事实认定不清、证据不足或者程序违法的，由案件承办机构补证或纠正；五是因管辖权限，该移送的依法予以移送。《技术监督行政案件办理程序的规定》第十八条笫二款规定：“承办人员应当对案件进行全面调查，下列证据经查证属实作为认定事实的依据……”这些规定把“认证”与案件审理组织的成员对证据的审查判断联系在一起，并赋予其对证据的确认之类的特定涵义。

　　其次，从“认证”的内涵看。证据取得和确认的程序必须合法并且适当。民事纠纷处理和行政违法行为处罚的重要区别就是行政处罚的实施具有程序性的特点。民事纠纷的处理在性质上属于私法调整范畴，遵循法不禁止即可为的私法理念。而针对行政违法行为作出处罚在性质上属于公法调整范畴，应当遵循的理念是法未授权不可为。因此，在行政处罚过程中搜集和确认证据必须按照法律规定的程序进行，否则，存在滥用职权的可能和侵犯公民、法人其他组织的合法私权利的危险，将不能作为定案的根据。例如，案件审理要遵循《规则》中对审理案件参加委员数的规定。另外，该内涵遵循的《行政复议法》第二十二条和《质量技术监督行政复议实施办法》第二十八、二十九条的规定，质量技术监督行政复议机关在行政复议过程中，审查被申请复议的具体行政行内的合法性以及合理性问题所运用的证据，从形式上来看，主要是书证，即被申请人作出具体行政行为所形成的卷宗材料等。而审理记录是规范的执法文书，是卷宗材料的组成部分，因此，是复议中审查的主要材料，是当然的证据，其主要作用在于证明与执法主体程序合法性有关的事实。

　　显然，第二种意见中认为的“《规则》中没有对参审成员低于三分之二情形的审议如何处理作出明确规定，就简单认为程序违法缺乏法律依据”与“《质量技术监督行政案件审理记录》是记录性文书，属于内部使用，对外不具有法律意义，也不具有法律上的执行效力，在行政复议中不能作为证据使用”是没有法律依据的。

　　结论 通过分析得知，如果行政执法人员依法调查或提供的证据，经出示、陈述、申辩乃至于听证质证后，案审会既不对证据材料的客观性、关联性和合法性进行确认，也不对证据采纳与否及采纳的理由作任何说明，必然会使人感觉正义没有使人“以看得见的方式”得以实现。其次，作为一个不符合法律规范规定的案审会本身在形式上就不合法，没有作为案审会的资格和条件，是不适合的。在确认证据上有悖于“认证”法律规范要求。(作者单位：江苏无锡市质量技监局)