破解基层一线权力制约与监督难题

山东检验检疫局党组成员、纪检组长 高秀燕

　　加强对基层一线行政执法权力的制约与监督，是深入开展党的群众路线教育实践活动的内在要求，也是贯彻落实国家质检总局“抓质量、保安全、促发展、强质检”工作方针，做好质检系统廉政风险防控工作的必然举措。根据驻国家质检总局纪检组监察局关于有效监管一线执法人员权力运行的要求，山东检验检疫局党组基于分级分权的层级管理和权责一致原则，探索形成了层级权力、层级责任、层级监督、责任追究、绩效奖惩环环相扣、相得益彰的权力制约与监督机制。通过制度约束，让权力在法制的轨道上运行，有效解决基层权力倒挂、暗箱操作和权力寻租问题，最大限度防范廉政风险，真正实现“把权力关进制度的笼子里”。

　　建立完善层级职权分解制约体系，确保权责明晰。为有效解决层级管理观念淡薄、基层执法人员“权力倒挂”问题，在有效运行“三位一体”（依法行政、质量管理、绩效考核）的综合管理体系基础上，探索建立了层级职权分解制约体系，理清层级权力与层级责任，理顺权力运行通道。一是界定横向部门职责。省局各处室、直属单位、各分支机构进一步科学合理地界定本单位内部不同部门、科室之间的职责。在此基础上，横向划分部门内部平级岗位间的职责，将部门职责界定到具体岗位、具体人员，做到职责清晰、要求具体、程序规范。通过横向职权的界定，实现平级部门间、平级岗位间的权力制约，解决“是什么”和“做什么”的问题。二是分解纵向层级职权。制定出台《山东检验检疫局行政执法请示报告制度》，在风险分析基础上，按商品类别、业务类别等确定层级权限划分标准，指导分支机构开展层级权限分解工作，明确从局长、分管局长、业务部门负责人到一线人员的权限、请示报告事项等具体内容，实现上下级之间的权力制约，解决“怎么做”和“做到什么程度”的问题。三是明确层级执法责任。各单位严格执行《山东检验检疫局行政执法责任追究办法》，由省局在综合管理体系中建立行政执法责任追究过程及办法，各单位在此基础上进行细化和补充，确保层级执法责任实现“横向到边、纵向到底、符合实际、持续改进、有效管用、刚性运行”的目标。

　　健全层级权力刚性运行保障机制，确保执行规范。配合层级权力确权、分权工作，探索建立一系列权力刚性运行保障机制。一是探索监管模式改革。按照集权与分权有机结合的原则，在风险分析的基础上，探索在确保工作质量和效率的前提下，优化具体检验检疫监管措施，将分支机构受理报检、计收费、现场检验检疫、合格评定、出证放行、监督管理等执法权力进行物理分离，把传统单人执法的“线条式检验监管模式”改变成环环相扣的多人“模块化检验监管模式”，有效分散集权式的执法权力，降低产生腐败的风险。二是规范行政执法行为。各级执法人员严格执行行政执法请示报告制度以及层级权力分解的有关规定，在本岗位职责、权限范围内规范行使权力，不得乱用、滥用。各平级岗位、层级岗位间相互制约、相互监督。三是加强执法队伍建设。严格执行执法证和岗位资格证双证上岗制度，实施执法资格动态管理，对不适合从事执法工作的依法取消岗位资格证、暂扣或吊销执法证并调整工作岗位。对重点企业、重要岗位、敏感业务和关键环节实行双人上岗或推行AB角、主辅角等制度，防止“一个人说了算”。根据岗位敏感程度或限定任职时间，对各岗位干部进行定期交流轮岗，打破“小团体、小圈子”。

　　探索构建层级权力多重监督体系，保障监督有效。加强对权力运行的监督制约，构筑全方位、立体化的权力监督网络，杜绝权力集中、失控和监督缺位。一是加强层级权力内部监督。建立上级对下级权力运行层级督察制度，强化局领导、处（科）长、副处（副科）长等各管理层的督察职责，针对重点敏感风险点，明确各管理层必须负责一定比例执法行为的抽查监督，把各级管理层的日常监督重点引导到发现问题、研究问题、解决问题上。比如在实践中明确规定科长每月要对本科人员出过的证书、放行的批次、监管过的企业等进行一定比例的抽查复核；业务局长、处长每季度要对科长验证过的工作根据一定比例进行验证；山东局主管处室对分支局定期进行验证。此外，山东局建立联合检查制度，定期或不定期组织相关部门对分支机构进行联合检查，着重对各分支机构层级监督运行情况进行督察，查出问题及时追责、整改和通报。二是加强层级权力外部监督。建立健全定期调查走访制度，对各层级人员工作质量和廉洁行政情况进行跟踪检查，局级领导、部门负责人、纪检监察人员定期或不定期地走访有关企业和工作对象，及时了解服务对象的诉求，掌握各层级人员行政执法情况，发现问题及时纠正。引入社会监督力量，聘请第三方机构、社会监督员等开展外部调查，增强外部监督的实效性。坚持“以公开为原则，以不公开为例外”推进政府信息公开，将本单位的执法依据、内容、范围、程序、时限、执法结果等向社会公开，采用多种渠道强化信息传递和沟通，让权力在阳光下运行。三是建立健全廉政督察机制。按照廉政风险防控要求，明确每项廉政风险的监控对象、监控责任人，完善和优化防控措施，细化各岗位防控责任、防控频率、防控目标，加强对重点岗位、重点环节的监督，比如执法一线的自由裁量权、市场准入等行政审批、注册管理、工程招标、政府采购、资金审批、人事任免等都是关键风险点。按照“有访必接，有案必查，违纪必究”的原则，对实名投诉举报采取谈话提醒、立案查处直至移送司法机关等手段，做到“查办一批案件，教育一方干部，完善一套制度”。

　　综合运用各类监督检查考核结果，落实责任追究。强化对滥用权力、失职渎职、不作为、乱作为等问题的责任追究，督促和约束基层一线执法人员依法行使职权、履行职责。一是严格落实责任追究制度。对日常督察、专项督察、综合督察、投诉举报调查等途径发现的未依法履职、失职渎职、以权谋私等违法违纪行为，坚持“严”字当头，严肃追究责任，决不姑息迁就。对存在屡改屡犯等问题的单位，除追究直接责任人员责任以外，还严肃追究单位分管领导和主要领导的责任，通过严格的责任追究确保制度刚性运行。二是不断完善绩效考核管理。积极推进全面绩效管理工作，扎实做好逐级逐人绩效考核，实现绩效管理与具体岗位、具体人员执法责任的有机结合。优化绩效考核指标体系，突出发挥考核指标的导向作用，实现对实际绩效的有效区分。三是注重运用督察考核结果。把各类监督、检查、考核结果作为干部选拔任用、调整岗位乃至党政纪处分的重要依据。局党组始终坚持正确的用人导向，重用那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、群众信得过的优秀干部；不用那些以权谋私、不负责任、不讲原则、不干实事、信誉不高的人。

　　坚持群众路线加强思想文化建设，匡正权力观念。思想是行为的先导，如果不能从思想上筑牢遵纪守法的防线，那么纵使构筑了严密的制度体系，也只能是防君子而防不了小人、坏人，再好的制度也可能沦为虚设和“稻草人”。因此，需要进一步发挥党建、思想政治工作和机关文化建设的合力，以深入开展党的群众路线教育实践活动为契机，以为民务实清廉为落脚点，引导各级党员干部进一步树立群众观念，树立正确的世界观、权力观、事业观。在实践中，山东局积极开展贴近群众、贴近实际的党风廉政教育、反腐警示教育、典型案例剖析、机关文化建设等，虚功实做，潜移默化，提振干部职工精气神，持续释放正能量，为制度刚性运行提供了坚实的思想保证。