用“规范化”淬炼执法利剑

江苏南京市质监局 张艳 林敦玉

　　近年来，行政执法工作经历了从以罚为主到以服务为主再到以监管为主的转变。面对新时期、新形势下的新要求，如何提升执法效能、提高服务发展的能力，如何做到规范执法、提高依法执法的水平，成为我们思索、研究和探索的重点。我们从日常工作出发，全员参与，逐步实施正规化建设，稳步推进规范化管理。

　　规范化建设是一项基础性、广泛性、持久性的工作，要落到实处，必须软件和硬件双管齐下。我们从完善装备、调整部门架构入手，为规范执法提供硬件支持，配备了抽样取证专用车辆和执法指挥控制车辆，装备了不同类型案件抽样取证、快速检测需要的专业器材，为执法行动的权威性、规范性提供必要的技术支撑；重新规划现有办公场所，建设了办公室、案件调查室、案审室、告知室、案件研讨室、接待室、涉案物品室、执法装备器材室和行政执法指挥控制中心“八室一中心”。软件方面，一是将建章立制与信息化管理相结合，实现规范化管理，提高行政管理水平；二是将执法办案与模块化相结合，实现案件办理标准化，提高分局办案总体效能，从两方面入手，将正规化建设落实到每项工作、每个人。

　　没有规矩不成方圆，我们从依法执法、文明执法、高效执法、安全执法出发，围绕行政执法、行政管理、队伍建设、廉政建设4个方面出台了一系列规章制度。行政执法方面，按照案件办理的流程，制定了行政执法流程（信息）管理规定、立案案件管理规定、案件办理请示报告制度、检查任务书制度、抽样产品送检请示报告制度、案件办理回复制度、行政执法移送涉嫌犯罪案件规定、行政执法录音录像（监控）使用管理规定、案件听证实施细则、结案规定、案卷管理规定等制度规定，对执法办案的各个环节进行规范。行政管理方面，对人员管理、物资管理、车辆使用管理、财务管理、工作计划管理、绩效考核、档案管理、文件管理、信息管理等分别拟定了规章制度，形成一本内容明确、条理清晰的管理账目。廉政建设方面，建立行政执法和廉政“双风险”防范工作机制，根据分局每个人的岗位职责，编制《行政执法工作和廉政“双风险”防控表》，提前列出风险点，防范于未然。完善分局教育—自律（约束）—提醒—监督“四位一体”，互为前提、彼此保障的封闭式廉政建设模式，加强廉政文化建设，强化执法人员的使命感、责任心。

　　执法办案是稽查分局的主要工作内容，也是正规化建设最终、最直观的体现。我们探索将案件办理以模块化的形式进行规范，实现办案标准化，在行政执法管理平台上研发了行政执法动态管理模块和行政案件办理模块。行政执法动态管理模块相当于档案室，将以往办理的案件电子化，实现动态管理，并在此基础上开展统计分析，为行政执法工作提供参考和方向指引。而行政案件办理模块则相当于案件办理标准，直接作用于行政案件的办理。

　　我们在日常工作中发现了影响办案效能的几个瓶颈：一是老稽查人员丰富的办案经验难以被留存、应用；二是不同的稽查人员办理同一类案子要重复开展准备工作，浪费了大量的时间和精力；三是稽查人员的办案能力、知识储备和执法经验不同，使得同类案件办理水平会出现差异，办理过程中可能出现疏漏。为此，我们将同一类案件的办理要点固化下来，形成一个标准化“模块”，指导办案。首先集中了全局富有办案经验和文字功底的局领导和办案科长组成攻关小组，结合办案实践，从案件来源、办案准备到立卷归档等7个方面，制定了《制作质监行政处罚案件办理模块参考要目》，从内容、方法、重点、要求上为制作案件办理模块进行了规范；其次梳理常见案件的共同部分和独特内容，归纳整理成数个类别；再次，按照模块制作要素，将办案需要的知识准备、执法准备、现场调查内容和情况处置、办案中的关键环节、相应对策措施以及典型案例等概括在其中。办案模块初步成形后先由分局法治科初审，考量其涉及的法律、法规、程序等内容是否合法，再由分局领导和全体稽查人员提出修改意见，经分局案件办理模块创建指导小组评判审定，最终成为合法、规范、浓缩了集体智慧、可操作的案件办理样板模块，成为一类案件办理的标准。以调味品及食品添加剂生产企业质量类案件办理模板为例，该模块在第一部分知识储备中详细列出了相关调味品的概念、检验机构的选择、适用的法律法规等，方便执法人员掌握和运用；第二部分检查前准备详细说明了执法需要用到的各类装备，以免因准备不足出现疏漏；第三部分现场检查中详细列明了需要检查的项目，如标识标注、生产资料、生产资质、原辅料、生产工艺、质量把关等，并对可能出现的特殊情况给出了处理措施，如需要使用强制措施的几种情况处置、相对人不配合的处置等。模块还附有办理此类案件的规范的电子案卷格式，任何一名稽查人员在办理调味品及食品添加剂生产企业质量类案件时，只要按照模块一步步开展工作，就能保证案件的办理质量。模块化的运用，提高了案件的办理效能和准确度、规范度，减少了不必要的重复劳动，避免出现遗漏和差错，从而实现了分局整体办案水平的提高。

　　目前，我们已制作了涉及产品质量、标准化、计量、认证认可、食品安全、特种设备6大类32个案件办理模块，力求实现执法办案“项项有规定、事事有标准、处处讲规范”，最大程度的克服执法办案的随意性、盲目性和不确定性。同时由于模块随时能修改，方便及时吸取更多、更好、更新的办案经验，保证其始终具有可操作性和指导性。根据该局2012年办案情况统计，参照案件办理模块办案，办案的准备时间由平均4天缩短到平均2天，压缩了约50%。案件延期办理由以往的年均12件，减少到现在的4件，压缩了约66%。在效率大幅度提高的同时，还保证了执法人员办案适用法律、法规更加规范准确，杜绝了“同案不同罚”的现象，切实提高了全局规范执法和依法办案水平。目前，行政案件办理模块正在南京市质监系统内推广。