江苏镇江市质量技监局推行说理式执法的探索

　　深入贯彻科学发展观，积极推进社会主义和谐社会建设，要求质量技监部门加强自身改革和建设，改进政府管理与服务方式，坚持依法行政，提高行政效能。

　　江苏镇江市质量技监局以推行说理式执法文书为抓手，坚持说法与说理相结合，依法行政水平不断提高，连续多年被镇江市政府评为行政执法工作先进单位。2006年，在镇江市40多个行政执法机关案件评查中名列第一，“四五普法”工作受到中宣部、司法部表彰，并被市委、市政府记集体二等功。

创新执法理念，营造以人为本和谐氛围

　　旧有的质量技术监督执法文书已使用多年，尽管发挥了应有的作用，但也存在一些不足之处。随着民众法制意识的不断增强和司法查审制度的日渐完善，旧的执法文书已不能适应新形势对行政执法工作的要求。镇江市质量技监局从创新执法理念，改革执法文书，提升人员素质入手，强化依法行政工作，努力营造执法主、客体间的和谐环境。

　　首先，组织执法人员开展“正视自我，查找不足”活动，通过分析过去的行政执法文书中存在的不足，比如运用法律法规不够准确、认定事实过于简单、证据引用不够合理、法理说明不够充分等问题，让大家认识到改革行政执法文书的必要性和迫切性。

　　其次，通过分析执法工作环境情况，讲清政府、企业和百姓对执法部门的要求，力求通过说理式办案来实现行政执法工作的亲和性，在行政处罚工作中体现《行政处罚法》立法宗旨和以人为本的思想，为构建和谐社会作贡献。

　　第三，从强化制作说理式行政处罚文书培训入手，引导行政执法人员学习法理知识，培养熟练运用法律法规的能力。教育执法人员在写好事实和证据的认定理由时，不但要知其然，更要知其所以然，学会将抽象的法律条文中所蕴含的精神深入浅出地挖掘出来，用说理式处罚文书这一载体，比较客观地反映处罚决定形成的全过程，把当事人的观点记录明确，把违法事实表述透彻，把认定或不认定的理由及处罚的法律依据写清。与行政相对人平等对话，让当事人从处罚文书上看到自己提供的证据已被关注，自己所说的话已有回音，进而，减少因政策法规解释不到位而滋生对立情绪和执法矛盾，使其自觉地服罚息诉，减少社会矛盾，维护社会和谐稳定。

改革处罚文书，夯实依法行政工作基础

　　镇江市局从法制化、规范化、情感化操作着眼，坚持过罚相当、教育与处罚相结合的原则，依据《行政处罚法》第39条的规定，结合质量技监行政案件特点，改革并推行说理式行政处罚文书，为提高人民群众对行政执法工作的满意度开辟了良好的路径。

　　推行说理式行政处罚文书主要包括六个方面的探索：

　　一是首部简明扼要。着力对当事人自然情况的表述简要、准确、规范。

　　二是事实表述完整。将当事人违法行为发生的整个过程，包括时间、地点、人物、过程、结果等要素，如实地反映在处罚文书上。

　　三是证据逐一列举。在制作说理式行政处罚文书时，要求执法人员从证据的合法性、关联性、客观性方面，将案件的证据逐一列举。

　　四是适用法律全面表述。由于案件千差万别，这就要求执法人员要结合个案事实，对法律、法规进行详尽的法理阐释，以充分的说理来论证采用特定的法条作为处罚依据的理由，告知行政相对人行政机关在运用自由裁量权作出该决定的依据，增加了行政处罚的公开性和公正性。

　　五是当事人观点采纳与否的理由。力求从法律角度说清说透当事人在陈述、申辩或听证时所提出的观点，行政机关在决定处罚时采纳和不予采纳的原因。

　　六是说明办案程序。为使说理式行政处罚文书所认定的事实、理由更加明了，处罚决定的正确性更易判断，要在执法文书上详细说明证据登记保存、查封扣押、抽样取证、处罚告知、听证等事项，让当事人信服，既大大提高了案件的结案率和执行到位率，又为严格执法、有效执法、依法行政奠定了基础。

　　在推广和使用说理式行政处罚文书的3年里，镇江市质监案件结案率提高到85%以上，案件执行率达90%以上，而且未发生一起行政诉讼败诉和行政复议撤销、变更案件。

强化执法监督，规范说理执法运作行为

　　说理式行政处罚文书的使用，有效地保障了行政处罚实施的公正性和公开性，但要规范运作，还必须加强监督。对此，镇江市局针对过去的行政处罚文书制作过于简单，只从文书所述内容上难以看出处罚对错，给社会各界对行政执法工作的监督带来诸多不便的情况，通过建立相关制度，强化内、外部监督，推进其规范运作。

　　一是强化制度建设，方便有效监督。为实施有效监督，市局制定了《镇江质监系统使用说理式行政处罚决定书实施方案》，对整个工作过程进行了细化，并提出相应的要求，发到各行政执法机构，作为使用说理式行政处罚文书的指导和实施监督的依据。

　　二是强化内部监督，提升办案质量。市局在落实每季度对基层行政执法监督工作中，将说理式行政处罚文书的使用作为监督的重点内容进行检查。通过例行检查，总结经验，找出不足，针对说理式行政处罚文书中存在的问题，组织对行政处罚程序，特别是证据收集等业务知识进行再学习、再认识，不断提高撰写说理式行政处罚文书的水平和办案质量，使其在推进全系统行政执法不断迈上新台阶，打造法治质监的过程中发挥积极作用。

　　三是强化外部监督，加强权力制衡。通过设立执法监督岗，聘请司法督导员，实施开门审案，定期邀请法制办、法院、检察院等专家评议文书制作质量，请行政相对人座谈处罚后的感想等，将执法活动的全过程置于行政相对人和社会各界的监督之下，有效地减少了执法人员办关系案、人情案的可能性，不仅对质量技监部门的廉政建设起到有力的促进作用，而且有效地争取到社会各方面对质量技监行政执法工作的理解与认可。

　　建设法治质监任重而道远。质量技监部门要以科学发展观为指导，不断创新工作理念，以更为开阔的视野和更加务实的举措，扎实推进说理式行政处罚文书的实施，促进执法主体与客体之间的和谐，努力提升依法行政工作水平，为推进社会主义民主和法制建设，为质监事业和谐发展做出新的贡献。

　　（作者为江苏省镇江市质量技监局党组书记、局长）