建立完善我国包装法规体系刻不容缓

　　市场经济是法制经济。在市场经济社会, 市场主体的一切行为都必须有相应的行为准则, 即法律规范予以约束。法制是包装工业持续、健康发展的根本保证, 发达国家包装工业发展走过的道路有力地证明了这一点。与经济发达国家相比, 我国的包装立法及其研究明显滞后。我国虽在已颁布的相关法规中对有关包装问题作出了一些要求, 并制订了各类国家包装标准500 多项, 但是, 我国目前尚无一部完整的包装法规。涉及包装设计、包装选材、包装生产、包装使用和消费以及包装废弃物的回收与利用等包装行业的法规还严重不足, 缺乏强制性的包装法规和产品认证制度, 缺乏强有力的政策干预和行政处罚手段。大部分包装标准与发达国家标准相比还有相当的差距, 存在着标准不全面、不配套、可操作性差等问题, 还有一部分标准已不能适应市场经济发展的需要。

　　商品包装法规包括有关的法律、规程、技术标准等, 涉及环境保护、工商管理、税务、计量、检验等多个领域。为了更好地与国际法规与标准接轨,更好地促进我国包装工业更进一步健康、稳定、快速发展, 必须加大包装立法研究的力度, 加快包装立法的步伐,对我国包装行业中所有的法律问题予以综合考虑, 制定一部法规体系比较完善的、既符合我国当前包装行业实际又兼顾今后包装工业发展的包装法规。

　　一、建立完善我国包装法规体系的必要性

　　我国已成为世界第三包装大国,我国包装工业用20 年的时间, 走过了发达国家需要40 年跋涉的发展历程,但许多包装企业走的是一条高投入、高消耗、高污染的粗放型的发展道路。随着包装产业的发展, 其大量消耗自然资源,经济效益低下、严重破坏生态环境这一不和谐的社会经济现象也随之凸现, 如企业在进行产品包装设计时, 不考虑资源的节约和包装废弃物的回收利用而加重了包装资源的浪费和对环境的污染。过度包装、虚假包装、包装使用的安全性问题以及包装生产过程和包装消费过程中的包装废弃物造成的环境污染已成为当前我国经济、社会发展中的一个十分突出的问题。除了技术、管理之外, 相当重要的方面还在于法律环境, 主要包括立法、司法及法律意识等诸多层面。政府部门或地方当局所颁布和制定的一些相关法规、通知、管理办法等都没能从根本上解决长期困扰我国各地的包装废弃物造成污染的问题, 如长期困扰我国包装废弃物造成白色污染的问题一直没有得到根治。另一方面, 由于缺乏强制性的包装法律、法规, 一些伪劣产品也正是以假冒包装和名优标志做掩护, 堂而煌之地进入市场, 致使假冒伪劣产品泛滥成灾。同时, 由于缺乏相应的法律规制, 我国包装行业中“两斤笋三斤壳”、“金玉其外, 败絮其中”的过度包装造成的资源浪费也触目惊心。据环卫部门统计: 北京市每年产生的近300 万吨垃圾中, 其中60 万吨为可减少的过度包装物。这些问题, 极大地损害了消费者的利益, 造成了严重的环境污染和资源浪费。

　　热爱大自然和注意环保应成为每个公民自觉遵守的行为道德规范, 但用道德手段来处理人与自然关系是远远不够的, 最终还得依靠法律、法规的监督和强制约束力才能解决问题。在市场经济社会, 市场主体的一切行为必须有相应的行为准则即法律规范予以约束。根据发达国家的经验, 对包装业进行法律调控是必不可少和卓有成效的。各发达国家从保护消费者利益、保护资源和环境出发, 都有一整套涉及包装的法规标准和产品认证制度, 并且不断推出新的规定, 从而有效规范了生产者和消费者的行为。因此, 要想彻底解决包装浪费资源和过度包装、虚假包装、包装制品使用不安全以及包装生产过程和包装消费过程中的包装废弃物造成的环境污染问题, 单靠政府部门或地方当局所颁布和制定的一些相关法规、行政命令、通知、管理办法或社会道德规范约束是不行的, 必须走法治的道路, 建立和完善我国的包装法规体系。

　　二、建立完善我国包装法规体系的紧迫性

　　1.包装废弃物对环境的破坏和对资源的浪费越来越严重

　　包装在方便人们生活、促进经济发展的过程中发挥了重要的作用, 但包装制品所产生的大量包装废弃物也对环境造成了严重危害, 不断加剧了生态环境的恶化。全国人大环境与资源保护委员会的调查表明, 目前我国包装品废弃物约占城市家庭生活垃圾的10%以上, 而其体积则构成家庭生活垃圾的30%以上。未来10 年, 全国包装制品总量将会以大于10 %的速率增长, 包装废弃物的总量将达到1.5亿吨。目前, 我国城市年人均生活垃圾产生量已经达到400 公斤。随着人们生活水平的提高以及城镇建设的蓬勃发展, 我国城市人口将在不长的时间内将增加到5 亿以上, 城市垃圾数量越来越多、体积越来越大, 其中主要的包装废弃物对环境的破坏越来越严重。如不采取断然措施, 城市垃圾给环境造成越来越重的负担将难以承受。

　　我国商品包装一般使用原生材料, 包装制品原材料的来源主要是木材、石油、钢铁等, 这些都是我国的紧缺资源。由于我国已经成为世界包装大国( 例如, 纸包装制品年产量就已超过1400 万吨, 塑料、金属和玻璃等包装制品均居世界第四位) , 包装制品的生产和消费对资源的耗费十分巨大,由于包装设计不合理、包装选材不当和过度包装以及虚假包装造成的对资源的浪费十分严重。

　　要解决包装废弃物对环境的破坏和对资源的浪费越来越严重的问题,当然需要生产者和消费者树立绿色包装的营销观念和消费理念, 增强资源、环保意识和社会责任感。但是, 最主要、最重要的是要制定包装管理法规。没有政府和法规的强制要求, 难以取得理想效果。德国包装废弃物回收利用系统的建立和有效运行, 正是源于资源、垃圾场容量和能量利用方法的有限性, 通过包装立法解决问题的。所以我国政府要尽快制定相应的法规和条例, 以使我们运用法律的手段, 来达到限制、阻止目前在我国流行的这种浪费资源、破坏环境的生产和消费观念, 以利于节约、充分和有效地重复利用我们有限的资源。

　　2.过度包装问题十分突出

　　从某种意义上说, 过度包装是社会的不正之风在包装上的反映。包装过度, 浪费资源, 造成大量无用的垃圾产生。以往年月饼包装为例, 企业每生产10 万盒月饼, 包装耗材就等于砍伐4 棵- 6 棵直径在10 厘米以上的树木。全国每年生产1 亿多盒月饼, 也就是说要“吃掉”6000 多棵树木。据媒体报道, 北京市每年因月饼过度包装造成的浪费就高达2 亿多元。而中秋节一过, 这些高成本的包装就全部变成了令人烦心的垃圾。每年北京市处理垃圾的费用高达10 亿元, 如果减少不必要的过度包装, 可以节省2 亿元以上。过度包装既损害了消费者的利益, 又造成有限资源的浪费和严重的环境污染。因此, 以立法的方式叫停过度包装势在必行。惟有如此, 才能从源头上对过度包装彻底加以防范和治理。

　　3.发展循环经济的迫切需要

　　目前, 我国包装废弃物的数量在1600 万吨左右, 每年还在以超过10.5%的速度增长。做好包装废弃物的回收和再生利用, 减轻包装废弃物对环境的污染和对资源的浪费, 是发展循环经济的迫切需要, 也是当今经济、社会发展的一项十分紧迫的任务, 关系到我国社会、经济的可持续发展。做好包装废弃物的回收和再生利用, 最大的好处是可以节约能源和资源, 不仅能创造可观的经济效益, 而且还会产生良好的环境效益。然而, 我国对包装废弃物的回收再利用仍重视不够,回收情况除啤酒瓶和塑料周转箱较好外, 其它包装废弃物的回收率还相当低。据统计, 我国废旧包装纸回收率仅为30%, 医药、罐头、化妆品等的包装几乎全部废弃, 塑料回收率也只有30%, 整个包装产品的回收率还达不到包装产品总产量的20%。在包装废弃物的回收方面我国同发达国家相比差距很大, 如表1 所示。

　　我国虽然地缘辽阔, 但可用资源远不能满足飞速发展的经济需要, 我国人均资源的占有量在世界上被排在100 多位以后。因此, 包装废弃物的资表1 我国包装废弃物回收率与发达国家回收率的比较源化问题及回收利用急待通过立法措施加以规范,, 以促进我国循环经济的健康发展。

　　4.由于包装而导致的食品安全问题日益突出

　　2005 年以来, 由于食品包装引起的食品安全问题层出不穷。从“PVC保鲜膜致癌风波”到“一次性餐具污染事件”, 再到雀巢液态婴儿奶被包装印刷油墨污染在欧洲多国被召回。2006 年9 月前后国家有关部门又爆光了国内几家企业生产的用于食品包装的薄膜存在的问题。由于包装而导致的食品安全性问题主要有三个方面: 一是包装材料或容器生产的不规范。二是国家食品包装法律不健全, 同时监管不力, 使一些不法食品生产和包装生产企业有机可乘。三是食品包装设计不合理, 缺乏严格的设计检测,造成包装达不到保护食品的功能, 致使食品被污染或变质。在食品卫生领域, 虽有有关食品及食品包装的安全性方面的法律、法规, 如《中华人民共和国食品卫生法》和《食品用塑料制品及原材料管理办法》, 并有相应的执法监管机构, 但这些监管机构更多关注的是食品所用配方、生产过程和工艺的监管而忽视了对食品所用包装物的检测。由于我国缺乏食品用包装制品生产方面的包装法规和强制性的产品认证制度, 缺乏强有力的政策干预和行政处罚手段, 在相当程度上造成了包装制品的违规生产, 致使一些企业生产的食品包装材料不符合食品安全的要求, 使得食品包装导致的安全事件频频出现。因此, 制定强制性的国家食品外包装安全认证标准已迫在眉睫。只有将食品和包装作为一个整体,纳入食品卫生法的监管之下, 由于包装引起的食品污染问题才能彻底解决, 食品安全才能更有保障。

　　5.医药包装法规急待健全

　　目前, 我国已能生产6 大类50多个医药包装材料品种, 年产值150亿元左右。我国已成为世界10 大医药生产国和原料出口国之一, 但与发达国家相比, 我国医药包装的整体水平还十分落后。一方面, 许多医药包装标准不能和国际接轨; 另一方面, 有标准又不能严格执行。这些问题, 既影响了药品的安全性和消费者的权益, 又影响了我国药品出口和我国药品在国际市场上的竟争能力。除了技术、管理之外, 相当重要的方面还在于法律环境,主要包括立法、司法及法律意识等褚多方面。医药包装所涉及的法律问题相当广泛, 不仅涉及国内法律, 也涉及国外法律及国际标准。其中商标、专利、版权、反不正当竞争及消费者权益保护、环境保护、产品质量标准等法律问题与医药包装的关系均十分紧密。因此, 医药包装法规急待健全。建立和完善医药包装不可规避的法律、法规,对促进我国药品包装产业乃至医药产业的健康发展, 增强其国际竞争力, 有着十分重要的意义。

　　6.国际贸易急需加快绿色包装立法

　　发达国家从保护消费者利益、保护资源和环境出发, 都有一整套涉及包装的法规、标准和产品认证制度, 并且不断推出新的规定。凡是采用不符合这些规定的包装的商品, 都要受到限制甚至处罚。这样, 我们的出口商品包装, 如不能按照法规和标准生产, 就必然带来巨大的经济损失。

　　在国际上, 环境保护制度已日渐成为一道非关税壁垒。目前, 国际贸易盛行的“绿色壁垒”, 正是发达国家借保护本国环境之机, 通过制订非常苛刻的环保技术标准, 使其它国家的商品难以进入这些国家的市场。“绿色壁垒”将对我国的出口产品包装提出更高的要求。随着知识经济时代的到来以及全球环保与资源意识的增强, “绿色产品、绿色消费和绿色营销”将成为社会生产、消费的发展潮流, 成为各国实施经济可持续发展的着眼点。二十一世纪, “绿色产品”将主导世界市场。而产品包装是产品整体不可分割的部分, “绿色产品”毫无疑问需要“绿色包装”。所谓“绿色包装”就是指节约资源、减少废弃物, 用后易于回收再用或再生、易于自然分解以不污染环境和对人体健康无害的包装。在当今全球环保大潮的冲击下, 重视环境性能发展, “绿色包装”已是世界包装变革的必然趋势。加入WTO 后, 虽然我国有了一个全方位开放的多边贸易环境,但如果要扩大产品的出口, 必须不断开发“绿色产品”及与之相适应的“绿色包装”。包装如果跟不上, 将会制约我国外贸出口的发展, 妨碍我国产品更多地走向国际市场。目前, 欧盟各国实施包装循环经济法, 都抬高了对进口产品包装要求的门槛。因此,为了满足国际贸易的要求, 也急需加快我国绿色包装立法与国际接轨的进程。