新形势下检验检疫部门履职基本矛盾分析

增加履职供给 提升履职绩效

　　针对新形势下检验检疫部门履职面临的基本矛盾——国家和社会对检验检疫部门履职需求的无限性与检验检疫部门履职供给的有限性之间的矛盾，通过拓展资源、变革机制与模式来增加履职供给是检验检疫部门主动解决矛盾，提升履职绩效的根本手段。

　　拓展检验检疫资源，实现科学有效配置。通过适度增加检验检疫资源投入、提高配置效率、提升履职能力与全面整合外部资源四项措施推动：一是增加人员及装备配置，实施全面财政保障。根据履职需求，适应外贸从持续高速转而渐趋平稳发展的形势以及检验检疫部门履职复杂性特点，在国家层面探索建立与法定履职目标相适应的检验检疫部门资源配置机制，避免各行政部门间资源配置的“马太效应”。积极推动改革财政保障机制，对检验检疫部门实施全面保障，消除通过创收弥补经费不足的体制性缺陷。二是建立科学机制，提高内部资源配置效率。在检验检疫系统内部，人力资源配置、机构设置同样亟须研究建立与履职需求相适应的科学机制，校正内部配置失衡，避免各直属检验检疫局之间配置的“马太效应”。在资金、设施、装备等资源配置方面也应结合检验检疫批量、产品分布、风险和区域特征等因素合理调配，大幅提高已有资源的总效用。三是加大教育培训力度，提升履职能力。完善教材、师资、机构及考核机制，构建教育培训体系，以履职能力建设为核心，培养领导、技术和经营三支人才队伍，着力提升已有人力资源的履职能力。四是全面整合外部资源。在内部资源不足且难以短期根本改观的状态下，检验检疫部门应积极关注外部的可借力资源，甚至不求所有、但求所用。如向地方政府争取支持，拓展社会认可实验室，实行业务外包等等。近年来，检验检疫部门积极探索的大质量工作机制及区域化检验监管机制等，都是有效借力各方，齐抓共管的典型思路，正在逐步发挥成效。

　　引入区域多中心治理理念，变革履职机制。在维护中央垂直管理统一性的前提下，引入区域多中心治理理念，激发治理活力。根据权力推动结构，自上而下推动治理理念变革，逐步改变计划经济模式下高度集权的管理模式，实现权力与责任的逐步下放，给区域治理更大、更灵活的自主权，解决全国统一模式下的区域适用性僵化问题，让治理模式与治理需求相适应，提升治理效率。具体而言，可结合检验检疫部门的履职特性及区域特征，规划口岸与内地检验检疫机构和不同经济区域的检验检疫机构作为不同的分中心实施治理的模式。同样，经济发展水平东、中、西部差异明显并且珠三角、长三角等区域经济一体化方兴未艾，检验检疫部门应积极探索与经济发展相适应的区域治理模式，推动区域检验检疫合作，不断提高治理绩效。多中心的治理实践可更紧密结合本区域内管理相对人的需求，逐步推动自上而下递增式的检验检疫规则多中心化，部门规章及规范性文件侧重进一步体现区域特性，逐步实现与检验检疫制度体系的全面结合，构建高绩效治理的长效机制。

　　创新监管方式，变革履职模式。在自身资源约束的情形下，检验检疫部门适应复杂的监管形势，必须创新监管方式，提高绩效，着重实现四转变：一是单向监管向互动治理转变。从传统的只注重自身履职，单方面强势要求相对人满足监管要求的做法，转变为把履职目标作为共同的责任，推动企业落实质量安全的主体责任。监管工作应充分契合企业的经济人特性，考虑企业成本承受力，发挥企业的主体作用。对企业经济利益最大化需求的契合度越高，监管成效越明显，实施成本越低。二是事后监管向预防监管转变。传统的注重事后检验的方法已越来越不适应外贸大进大出和快进快出的需要。预防监管着眼于消除不合格出现的原因，避免发生损失，更利于提高企业的经济效益，更受企业欢迎。以认证认可为代表的预防监管模式应大力实施运用，同时能降低企业交易费用，更易得到企业认同。但实际操作中，应着力克服商业化所带来的认证机构与认证质量良莠不齐的状况。三是分散监管向系统化监管转变。国际通行的合格评定体系的思路就是各种评定模式组合与灵活运用。我国在完善建立合格评定体系的过程中，就应注重传统的各种检验模式的系统化和一体化。同时，检验监管、执法稽查和行政处罚模式也应组合形成系统化的综合监管。最终产品检验监管向源头监管和全程监管模式转化，也是系统化的方法。企业诚信体系建设，则是运用监管过程中积累的所有信用记录，动态调整监管模式的系统化方法，同时体现了企业自我声明的主体作用和自律因素。这些具体方式已逐渐被探索应用，值得继续完善深化。四是监管企业向监管风险转变。从产品、企业到风险的监管思路转变，体现了监管层次不断提升的发展方向。近年来，检验检疫部门逐步聚焦于区域性、行业性、系统性质量安全问题的防范目标，要求监管重心不断提升，单个产品、单个企业的质量安全目标更多地体现于企业自身的主体责任，而检验检疫部门维护社会公共利益的责任，更应关注质量安全的总体风险。运用风险管理的方法，构建风险识别、预警、应对处置及督察提升等体系将是监管的核心。在风险识别的环节，针对风险的复杂性和广泛性，同样应探索建立各级人大、政府、政协、司法等机关监督以及新闻舆论、企业、群众监督的最广泛体系，全面收集风险线索和信息，提高识别的有效性；探索设立风险线索与信息投诉、举报、提供的奖励机制，充分运用社会公共利益主体提供信息的驱动力，扩大风险识别网络，提高风险识别水平。

　　依法行政与科技信息化并重，变革履职实施模式。进一步突出依法行政，全力推进法治质检建设，检验检疫部门具有政绩追求动力，应顺势发力。在以行政执法责任制为重点，全面构建行政执法机制取得成效的基础上，针对依法决策意识不强，行政权力监督制约机制不够健全，违反法定程序执法，执法行为不规范，基层基础比较薄弱等具体问题，采取针对性措施。全面加强普法宣传，内部提升依法行政意识和素质，与检验检疫文化建设相结合，外部提升行政相对人的自觉守法意识，与社会文化相结合，充分发挥文化的特有作用，降低执法、稽查和处罚成本。进一步把提高行政执法威慑力作为行政执法机制建设的重点，在现有检验检疫法律法规体系下，通过强有力的行政执法提高违法违规成本，形成守法受益、违法招损的鲜明导向，以威慑力的无形约束提高法律法规体系的遵守执行效率。发挥科技信息化作用，着力提高履职效率。信息共享可以显著降低交易费用，检验检疫履职中科技信息化手段的运用已成为克服自身资源约束的最有效手段，近年来在实践中已取得显著成效，但实施的空间依然广阔。互联网、物联网、虚拟现实等技术的应用正刻新时异，检验检疫部门在应用电子申报、电子转单、电子签证等三电工程方面已积累了成功经验，CIQ2000业务系统、电子监管系统也在不断深化应用。今后的方向应在国家质检总局层面加强公共基础数据平台的建设，统一制定数据标准，加强规范化建设，利于数据共享；着力转变应用系统过于集中的思路，造成发展迟缓及适应性越来越受制约的问题，重点推动开放式、个性化发展，允许并鼓励各级检验检疫机构在统一数据平台上根据自身需求开发具体应用系统，极大地提高应用系统的灵活性、适用性和发展速度。

浙江丽水检验检疫局 唐郑伟