禁播令缘何总成空文

　　日前，国家广电总局通报停播了44条违规电视广告，并表示下一步将禁止在电视剧片头片尾处插播广告，同时还禁止贴片广告覆盖演职人员表。此举虽尚未实施，但公开之后一时间赞声四起，不少网友表示“广告中插播电视剧”的时代结束了。然而，这一“头尾禁播令”是否真的可以改变内地电视广告乱象？政策出台的同时，“对策”是否照例也在酝酿之中？
 

　　之所以有这些疑问，是因为曾经有过的数次“禁播令”最终都效果不佳，几成空文。比如，国家广电总局下发关于禁播减肥、丰胸、增高、药品、医疗器械等几类电视购物节目广告不止一次，可各地电视台却视“禁播令”如无物，该怎么播还怎么播，而人们也没看他们受到什么处罚。令行不止的现实让人们看到，在巨大的商业利益面前，来自行业主管和市场管理部门的行政法令显得如此苍白无力。人们不禁要问，利益相关者何以如此胆大妄为，置国家政令于不顾？导致令行不止尴尬局面的深层原因到底在哪里？
 

　　对于虚假广告为何屡禁不止的问题，国家工商总局广告监管司一位负责人曾向媒体回应称，其根源在于广告的利益体——广告主、广告经营者和广告发布者的失职。从事实层面看，该负责人所言不错。但是，如果就此认定这就是虚假广告的根源，则无异缘木求鱼，因为他从一开始就把一个利益体有意或无意忽视掉了——负责市场规则的制定和实施的监管者。
 

　　监管者而同时又是利益体，这大概才是问题的关键。广告市场是一个系统，包含三个利益主体，即广告主、广告经营者和广告发布者组成的经营者群体，观众和读者组成的消费者群体，负责市场规则的制定和实施的监管者。经营者和消费者的利益是对立的，而由于信息的不对称，消费者处于弱势地位。如果任由双方博弈，消费者利益必将受损。而监管者的职责，就是通过约束经营者的行为来保持利益的均衡。虚假广告屡禁不止，表明系统已出现利益失衡。想想看，每次“禁播令”最终不了了之，是不是因为电视台（广告发布者）与其主管部门利益统一？监管者会胳膊肘向外拐，对电视台这些“自己的孩子”下狠手吗？而且，即使监管部门下狠手，还有地方政府、地方主管部门、电视台领导等一道道关，到最后，禁令不就成了强弩之末？
 

　　我们看到的一个最鲜明的事实是，在与违规广告监管相关的制度安排中，出现了一个任何健全的现代市场经济所不容的现象：赛跑者成为自己的裁判者。在现有的媒体体制下，广电总局作为全国广播电视系统的行政主管部门，在实际的行政运作中总难免带有部门利益的色彩，即它总是倾向于维护广电系统的行业利益。而与此同时，它又要成为广电系统相关市场行为的监管者，这就不能不出现制度上的精神分裂，导致市场监管行为缺乏中立性和彻底性。而至于工商部门，在不同的行政层级上，其与媒体部门和其他社会经济主体错综复杂的利益关系，也自然难以保证监管的彻底性和中立性。由此我们看到，正是利益关系主导的行政偏护所导致的监管的不彻底性和动摇性，才是违规广告泛滥的制度根源。
 

　　因此有关专家表示，与美国等发达国家的广告监管体系相比较，我们显然缺乏中立的、无部门利益瓜葛的广告独立监管机制的制度设计。更为要紧的是，由于这种外部独立监管的缺乏，使得违规广告缺乏顾虑，从而内化为媒体和广告行业的潜规则，业内人士的自律意识和行业规范的重建由此显得困难重重。显然，“获利单位失职”不是无原因的，而是与外在的刚性制约的缺席息息相关。