挪威的食品安全体系建设

　　挪威王国，是北欧的发达国家，位于北欧斯堪的纳维亚半岛的西北部。面积386958平方千米。人口445万.96%为日耳曼族挪威人。工业在经济中占重要地位，主要包括石油、水电、冶金、化工和渔产加工部门。农牧业发达，捕鱼量位居世界前列。

　　中挪经济有一定互补性。建交多年来，双边经济合作已从单纯的商品交换发展到经济、贸易、工业和技术多领域合作的阶段。80年代中期以来，两国贸易额不断增长。2005年，两国贸易额为24.6亿美元，同比增长1.6％。其中，我出口13.2亿美元，同比增长28.5％，进口11.4亿美元，同比减少18.2％。

　　我主要对挪出口船舶、纺织服装、机电产品、鞋类、箱包、焦炭等，从挪进口原油、机电产品、化肥、建筑及采矿用机械、装卸设备、铁矿砂等。

　　1980年，两国签订经济、工业和技术合作协定并成立中挪经贸混委会，迄今双方共召开了15次混委会会议。截至2005年底，我同挪签订技术引进和设备进口合同为244项，合同金额4.7亿美元。主要用于邮电、电子、机械、交通、轻工、农业、环保等方面。挪对华投资项目为224个，合同外资金额4.8亿美元。双方主要合资企业有：海德鲁苏州华苏塑料有限公司、鲍利葛太仓化工有限公司、上海奈科明制药有限公司、宁波花港高速客轮有限公司、乐山斯堪纳机械制造公司、中挪船运公司等。

　　挪自1985年起向我提供政府优惠贷款。据中国财政部统计，截至2005年底，挪对华政府贷款协议金额累计达2.5亿美元，主要用于交通、通讯、城建、环保等领域的64个项目。

　　2006年春节过后，有机会随团访问挪威，能够近距离对这个遥远的国度加以了解、观察和感受，实属难得。考察团一行，先后考察了挪威的有关机构，对该国有关食品安全法规、SPS措施和有关通报咨询进行了全面的了解。

　　访问分为听取介绍、参观有关机构和座谈三部分，首先听取了挪威农业与食品部（LMD）挪威渔业及海洋事务部（FKD）和挪威食品安全局的情况介绍；参观活动挪方安排我们参观了嘎德蒙机场边检站，对动植物具体的检验检疫概况，工作流程、有关登记审核记录做了一一的了解；座谈讨论主要围绕着双方感兴趣的问题展开了交流。在整个访问活动中，处处感受到挪威人民对中国人民的友好和挪方对发展中挪贸易往来的关心，尤其对于向中国出口海产品怀有的自信心。挪方专家应邀介绍了在此领域里的有关政策。中方同样表示了对发展双方边关系和在检验检疫领域开展合作的态度。

　　近几年，各国对食品生产和消费安全日益重视，不仅成为人们谈论最多的一个话题，同时也反映到国家最高层面的立法活动和政府职能的调整。在这方面挪威的做法更具前瞻性和代表性。

　　1、挪威食品安全机构体系

　　（1） 设立食品安全局

　　设立食品安全局，是2005年挪威改革政府体制的一项重大举措，该机构是农业及食品部、卫生及保健服务部和渔业及海洋事务部等3个部的联合下属机构。挪威食品安全局拥有8个区域办公室和64个地方办公室。国家渔业与及海产品中心位于卑尔根（Bergen）。

　　挪威食品安全局是由4个政府机构及89个地市级机构的合并而成的，负责控制整个食物链，即从食品加工到消费的过程，但其却属于一个分部门管理的权责体系。机构重组后，在总部及全国约有1400名成员。

　　挪威食品安全局是政府机构，负责包括从食品生产到消费的饮用与生产用水在内的整个食物链的控制工作。食品安全局也负责与食物链不相关的动物福利及健康、植物健康和化妆品的管理。食品安全局也要履行其它部门的职责，即控制零售商的药物产品的销售。

　　挪威食品安全局的管理分三个层次，在总部有大约130个成员。总部负责整个食物链的管理工作。8个区域性办公室有大约240个成员，64个地区办公室大约有1000个成员。大多数的初步决定都会委派给地方性办公室执行。

　　在8个区域性办公室中，其中有5个被指定为整个食物链中特定生产（陆栖动物、鱼类和植物/蔬菜）的国家级中心。这5个区域性办公室在他们特定职能领域支持整体管理。执行这种组织结构，部分是因为历史的原因及我们要确保职能的愿望。然而，这也为我们提供了一个独特的机遇——在做出决定前，能以最为一致的方式对工作情况做出评估。

　　食品安全局的职能是筹备及起草法规、法规的通知、执行基于风险的检查、监控食品安全、动植物健康及准备并解决与其职责相关的紧急状况。食品安全局自身没有诊断服务，只有在提供者的基础上或是通过由预算协议规定的不同政府参考实验室获取。

　　食品安全局的目标是通过影响相关执行者，而获得安全食品和饮用水，植物、鱼、动物健康，道义上可接受的动物和鱼的养殖，环保产品，高质量的、公平的生产和贸易环境及食品领域内的创新。

　　在管理层方面，挪威正在引进一套管理工具，如中央电子文档、电子文件处理和电子预算计划与控制。

　　（2）相关政府部门职责分工明确

　　改革产生了一个新的机构—挪威食品安全局，与此同时撤并了：食品控制局、动物健康局、农业检查局、渔业局的海产品活动部和地市级食品控制局。

　　挪威食品安全局（挪威植物、鱼类、动物及食品的检察机关）在执行挪威食品政策中起到十分重要的作用。其职责是确保消费者能获取安全的食物并确保动植物卫生得到有效地保证。同时，食品安全局还要保证在环保及伦理原则的基础上引导食品生产及发展畜牧业。此外，对有关化妆品、药物及动物卫生人员的管理也属于其职责范围内。

　　食品安全局负责拟定新的食品法，向消费者及广大民众提供建议。同时，食品安全局也负责采用战略性及有效的检查和日常防备以避免其对人类及动植物的威胁。

　　食品安全局负责为农业及食品部、渔业及海洋事务部、健康保健服务部提供专业建议。在法律授权情况下，食品安全局可以以上各机构的名义执行公务。

　　农业与食品部、渔业及海洋事务部、卫生与健康部分别制定有关产业政策和对产业进行管理，三个部门在行政方面,负责食品安全局的财政预算和计划过程。卫生与健康部负责新成立的科学委员会。 这三个部门通过明确他们各自的职责, 对产品的加工与生产, 动物与植物及鱼类与人类健康做出规定。

　　（3）加强风险分析，设立新科学委员会

　　过去许多国际食品与动物健康问题都集中在风险评估者与风险管理者的职责不清和任务交叉方面。在挪威的改革中，这方面的问题随着独立预算的科学委员会的成立而被更加深入地解决，同时独立于风险管理机构的委员会科学意见交流也使此项工作得以深入地展开。科学委员会的结构设置与建立食品安全局时欧盟选择的设置十分相似。仅一个小小的秘书处就负责八个独立科研组的工作。科研组成员是依据其符合科研领域的自身专业特长而选拔出来。

　　在工作实践中他们体会到，在科学委员会与委员会秘书处之间能够明确分工和顺畅沟通是利用这一资源的一个重要方面。另一方面是直接与提供科学支持的国家参考实验室进行沟通。此外，他们认为,应该将解决风险评估问题列入科研组的工作范围，这一点也非常重要。

　　2．挪威加强食品政策研究，关注产业保护

　　农业与食品部与渔业和海岸事务及健康保健服务部合作拟定了挪威所有的食品政策。挪威食品政策的目标是通过对生产程序的有效管理来确保食品的安全及高质量。

　　这需要对食品从生产加工过程到消费的过程都进行监督，在监督过程中要关注环境、公众健康和动物福利。

　　挪威渔业政策以可持续发展资源管理为宗旨而建立，政策涉及鱼类种群、渔业产业以及沿海社区等。可盈利且可持续发展的渔业及水产业对于挪威的沿海就业以及海运贸易的收入是很重要的。渔业经营没有补助金，是挪威最大的出口产业之一。

　　如今，挪威水产业是一个现代化、国际化的具有竞争性的产业，为人民提供充足的高质量食品。从财政方面讲，水产养殖业产品超过挪威鱼类总出口量的三分之一，这一产业对挪威沿岸居民就业和生活极其重要。对于增加就业所产生的价值，水产业具有很大的潜力。

　　挪威是世界上最大的大西洋三文鱼生产国。为了满足全球对海产食品日益增长的需求，水产养殖业必须取得发展，因为通过传统的捕捞业增加产量的可能性是有限的。挪威的海洋条件十分适合养鱼,进一步的发展是十分可能的，并且从鱼类养殖中获得产量增加的潜力是十分巨大的。目前挪威在开发新品种养殖方面作了大量的工作，如鳕鱼、大比目鱼、鲶鱼和贝类。养殖鳕鱼的商业前景被挪威尤其被看好。对于海水养殖、海洋捕捞业的发展，国家均制定了相关的产业政策。

　　为更好地保护养殖企业和消费者的利益，在挪威饲养和培育鱼类或贝壳类，需取得政府颁发的许可证。颁布发许可证的条件是必须没有污染或承担鱼类疾病传播的风险，并且养殖设施不与该地区的其它利益冲突。对于环境的考虑和确保鱼类的健康的工作在鱼类养殖和政府工作中被高度重视，这些正是挪威水产养殖业竞争能力的重要因素。

　　3．挪威技术法规与标准体系建设的几个特点

　　（1）与欧洲的组织联系

　　挪威虽不是欧盟成员国，但在欧洲一体化进程中并没有置之度外，同欧盟保持着紧密的联系。挪威是欧洲经济区协议的签约国，通过它保持同欧盟的磋商和协调机制。

　　欧洲经济区协议（EEA-协议）1994年生效以来，已覆盖25个欧盟成员国和欧盟以外的3个国家：挪威、冰岛及列支登士敦。EEA-协议包含如下内容：商品、人力、资本和服务等四大自由流动，包含影响内部市场的各区的相应制度。EEA-协议的目的是为了通过统一那些保障经济参与者在此经济区内平等竞争的条例，而创建一个“统一内部市场”。

　　EEA-协议中的条例涉及各个方面，例如有关卫生和植物检疫措施的条例。与欧盟成员国的贸易大约占挪威对外贸易的三分之二。

　　欧洲经济区协定的内容包括：

　　●包含农业和渔业产品贸易的各方面的规定，例如卫生与植物卫生措施规则

　　● 非关税同盟——不包括对第三方国家的贸易政策

　　● 通过协调这些保证这个经济区中经济活动主体之间的公平竞争规则，而建立一个“统一内部市场”。

　　● 自1994年欧洲经济区协定生效以来，已有4000多项法律条款收录其中。

　　其次，挪威加入了欧盟委员会下设的食物链与动物健康常务委员会，以及工作组。在此部门，大部分有关此领域欧盟立法正在筹备中。挪威仅持有评论资格，有权发表意见但无权在食物链与动物健康常务委员会投票，尽管如此，挪威也可在第一时间取得相关信息，为及时跟进提供了条件。

　　（2）技术法规标准保持着与欧盟的协调

　　通用食品法作为改革的一部分，食品安全、动植物健康领域法规的主要重组的第一步已经完成。食品法是由原来的13部法律合并而成的，在2003年12月获得批准。

　　动物福利、化妆品、动物饲养、植物种植者的权利及动物健康监督人员不在食品法的范围内，这些领域仍由不同的法律来规定。所有旧法中的法律法规要根据新的管理结构及职责进行更新。有关简化规章框架的许多政治观点有待实现。

　　新修订的食品法与欧盟的食品法规相互协调，增强了挪威食品安全局的执法权利。可以要求执行者采取措施；可代表执行者征收罚款、可关闭经营活动，最长可禁止经营活动6个月和向公众通报信息。此外，法庭可做出刑事处罚。

　　（3）SPS措施与欧盟保持着沟通

　　欧盟采纳立法建议后，会将其发至欧洲自由贸易区各个国家。在此过程中，每个欧洲自由贸易区成员国都会对立法建议进行评估，并会提出他们认为必要的修改。欧洲自由贸易区秘书处设立了欧洲自协调官员，并建立了与欧盟委员会经常性的谈判。对于是否将某个欧盟法通过EEA联合委员会决议收录进EEA协议，每个欧洲自由贸易区国家都有否决权。如果欧洲自由贸易区国家及欧盟委员会同意欧盟法的收录，那么就会向欧洲自由贸易区国家发去提案，以取得联合委员会决议。并通过EEA联合委员会会议进行审查后做出最终决定。

　　并非所有的EC立法都会自动在EEA协议中开始执行。因为将EC立法收录进EEA-协议的程序，通常在挪威都会滞后三个月左右。但是，从实际情况看SPS协议中的有关商品的挪威立法与EC法是一致的，特别是在兽医领域，挪威与欧盟是完全统一的。这就说明由欧盟机构开展的风险评估同样被收录进挪威立法，欧盟机构为EC法建立了基础。作为EEA协议的一部分，挪威与瑞典、芬兰在对沙门氏菌的特殊要求上具有相同的立法。

　　在植物检疫领域并不完全统一，因为植物健康并非EEA协议的一部分。但本立法是组成欧盟立法的主要部分。因为挪威和欧盟都是国际植物保护公约的缔约方，立法要求在挪威和欧盟不会有太大差别。同样，杀虫剂的审批和使用也不是EEA协议的一部分，但属于国家立法。挪威采用的SPS措施总体是的来说是协调的，但执法的力度比欧盟更加严格。

　　EEA协议所包含的产品包括如，种子、饲料、动物及动物产品，水生动物及其产品。据悉，最近挪威正在对将收录进EEA协议的有关转基因的食品及饲料的欧盟立法，进行评估。

　　当我们走进挪威，仔细观察其食品安全体系的时候，感受到在国际贸易的一体化的巨大冲击下，标准与法规的国际化、区域化、自主化、互助化正在对各国保经济安、谋经济发展、维护企业和消费者利益等方面的立法、执法和法律监督建设产生深刻的影响。这种发展变化是社会经济发展必须要求同时也为社会经济发展提供了法律保障。

　　在2005年的WTO年度报告中，对贸易、行业标准与WTO的相互关系进行了探讨。它的主题是：标准体制与国际贸易规则之间稳定与相互支持的合作关系，是贸易体系有效运作的核心。报告指出，标准领域和其它领域一样，都同等重要。挑战之一是确保发展中国家建立必要的基础设施，以满足标准的要求，并建立自己的标准制度。与此相适应，我国的采标率也已上升到40%以上，转化率达到35%。应当说这样的发展速度与我国的世界第三贸易大国的地位存在着差距。不仅在数量上，尤其在质量上，在对采标的理解、认识方面以及对国外标准法规的对比研究深入分析方面存在着一些值得注意的问题。

　　第一，采标必须与贸易紧密结合，挪威之所以十分重视与欧盟标准法规的协调就是因为挪威的80%贸易是与欧盟成员国进行的。贸易决定采标，采标促进贸易，挪威正式按照这样的模式来发展自己的经济和构筑食品安全体系的；

　　第二，采标必须与突破关键点相结合，做好技术创新、法制创新、制度等创新并采取与之配套的措施。挪威关于建立食品安全局的实践，提供了新鲜经验，近年来，采用的TBT/SPS措施发展很快，一些从未涉足的领域出现了新的变化，如“临时限量标准”的概念提出和有些成员的频繁采用，就给我们提出了新的挑战和课题。

　　第三，采标必须主动作为，注意前瞻性。近几年世界范围内自由贸易区、区域与跨区域国际组织发展迅猛，而且贸易额发展态势增长快速。以上海合作组织为例，该国际组织是中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦六国于2001年6月15日在上海宣布成立的政府间国际组织。成员国总面积3000多万平方公里约占欧亚大陆的五分之三；人口14.55亿,约占世界人口的四分之一.。发展成员国的经贸关系必然成为趋势，对此必须有所准备，打好基础。

　　第四，采标必须做系统性设计和战略性思考。它不是也不应把它看成权宜之机。应当把它放到战略的高度，国家标委提出实质性地参与国际标准制定活动，正是基于这种战略高度的。