食品安全法起草人李援：讲良心不能保食品安全

　　对话

　　食品安全问题不是制定一个法律就能解决的问题，而是一个社会整体工程，需要全社会去投入和建设，这里还有很长的路要走。---全国人大常委会法工委行政法室巡视员李援

　　苏丹红、三聚氰胺、皮革奶、面粉增白剂……在人民生活越来越幸福的今天，这些"意外"事件一度让百姓感觉心忧忧。民以食为天，食以安为大。老百姓"吃得放心"的愿望什么时候能够实现？保障食品安全的大网织得够牢靠吗？带着对这些问题的求解，羊城晚报记者在今年全国两会期间再次重点关注食品安全这个话题。

　　3日的北京，阳光明媚，全国人大常委会法工委行政法室巡视员、食品安全法起草负责人李援在他的办公室内接受了记者的独家专访。

　　精言

　　三聚氰胺卷土重来，有深刻的社会背景和复杂的原因，光凭讲良心是不能保证食品安全的。

　　食品添加剂实际上可以说是一把双刃剑，现代食品工业离了添加剂就不复存在。

　　在整个市场，诚信体系没有建立，大家彼此怀着猜忌，所以才会出现面粉增白剂加了又加，从而导致超标这个情况。

　　和外国的法律相比，我们对名人明星代言虚假广告的处罚已经够轻了。

　　国外很多先进的经验到了中国并不能起到有效的作用，这里面涉及整个社会"软环境"建设的问题。

　　李援：行政法专家，1980年10月到全国人大常委会法制工作委员会工作，曾任全国人大常委会国家法行政法室主任，现任全国人大常委会法工委行政法室巡视员。

　　安全监管

　　监管法律层面将会更加严厉

　　记者：有这样一个故事，讲的是一个贫穷的农村妇女在寒冷的冬天下河捞了些田螺回家，准备第二天拿到集市上去卖，结果她粗心地将田螺倒进了洗脚盆里，她发现后后悔不已，但还是将田螺都倒回了河沟里，边倒边连叹可惜。你怎么看这个故事，是不是，只要讲良心，食品安全就可以保障。

　　李援：在《食品安全法》里写得明明白白，企业（食品生产和加工）是食品安全的第一责任人，况且食品安全事关人命，这点无论是企业主还是个体，他们都非常清楚。但为什么还是会有食品安全事故发生？这说明，在这些事件的背后，比如三聚氰胺卷土重来，都是有深刻的社会背景和复杂的原因的，要分析，要一以贯之地从法律和制度的角度去解决问题，光凭讲良心是不能保证食品安全的。

　　食品安全还有些是因为环境出了问题，和食品生产、加工者并没有直接的关系。我举个例子，"大米镉超标事件"中，大米镉超标不是种稻人的错，大米加工厂在后来的加工过程中往里面加镉了吗？也没有。这个事件就是因为环境出了问题。

　　记者：你曾参加2009年召开的全国食品安全高层论坛，那次的主题是，食品安全：在法律和责任的道路上。现在感觉是不是食品安全的责任越来越重？

　　李援：早在《食品安全法草案》向社会公开征求意见的时候，对于要求加大对违法行为的处罚力度的意见就非常集中。后来，《食品安全法》在法律责任中规定对违反食品安全的行为给予严厉的处罚。关于罚款，《食品安全法》规定罚款的最高数额是违法货值的10倍，这比以往的法律规定大大增加了。此外，《刑法》对违反食品安全犯罪行为刑事责任的追究非常严厉。刚刚制定的新的刑法修正增加了一种得到广泛支持的处罚，就是对食品犯罪，最严厉的可处死刑。这也说明中国政府及各部门越来越重视食品安全，并且在法律层面上更加严厉。

　　面粉增白剂

　　各个环节彼此猜忌导致超标

　　记者：最近一些很热点的新闻，都是和食品添加剂有关，卫生部替"一滴香"正名，也叫停了"面粉增白剂",你怎么看待食品添加剂这个问题？

　　李援：食品添加剂实际上可以说是一把双刃剑，现代食品工业离了添加剂就不复存在。食品添加剂有三个功能：第一提高产品的品质；第二防腐和防止食物的氧化；第三是加工工艺中所必须的。实际上很多传统的食品，也都离不开食品添加剂，比如说做豆腐要点卤水，卤水就是添加剂，豆腐是源头食品，如果不点卤水的话，豆浆你怎么挤也挤不成豆腐。这就说明添加剂在食品加工工艺过程中是必须的。但是滥用食品添加剂，就会对食品安全造成极大的危害。所以，《食品安全法》从控制食品内在安全因素上强化对食品添加剂的规范。

　　我们制定《食品安全法》对添加剂的态度也是从严的，能不加的最好都不加。所以添加剂的使用前提是"技术上确有必要和安全可靠".因为，每增加一种添加剂，就会增加食品安全的风险。

　　记者：那馒头里用到的面粉增白剂这样一个并不算危险的添加剂为何被叫停？

　　李援：其实在制定《食品安全法》里关于添加剂使用的时候，大家就有争议，争议的焦点就是面粉增白剂。面粉根据研磨的精细程度分为三级，一级面粉因为精磨，所以蒸出的馒头就白，二三级因为含有少量麦麸所以没那么白。但为了让馒头更好看，人们就往二三级的面粉里加增白剂，把二三级面粉蒸出了一级面粉卖相的馒头。这下问题就出来了。面粉厂为了多赚钱，就可能把二三级面粉加增白剂然后当一级面粉卖。买到了面粉的馒头作坊，在制作馒头时，很可能会往里面再次添加增白剂，因为他不相信面粉蒸出馒头一定会白。这样，在面粉的生产、流通环节和馒头的加工环节中，可能被加了几道增白剂，大大增加了添加增白剂的食品安全隐患。原因就是在整个市场里，诚信体系没有建立，大家彼此怀着猜忌，所以才会出现增白剂超标这个情况。

　　在此之前，卫生部已经认定适量的增白剂是对人体无害的，但超标的增白剂是有害的。因为添加增白剂对于馒头来说并非技术上确有必要，且没有办法解决重复添加这个问题，增白剂只能被叫停。

　　食品安全标准

　　相关国家标准正在进行整合

　　记者：可我们也看到，现在的食品安全问题还是时有出现，问题的根源出在哪里？

　　李援：食品安全是个很复杂的问题。我们发现，国外很多先进的经验到了中国并不能起到有效的作用，为什么呢？这里面就涉及整个社会"软环境"建设的问题了。比利时"二恶英饲料污染"事件后就能够吸取教训，而我们三鹿奶粉事件后一年，却发生将没有销毁的含有三聚氰胺奶粉再次上市销售的恶劣事情，这无论如何都不可原谅。还有整个社会的诚信体系的建立，这不是制定一个法律就能解决的问题，而是一个社会整体工程，需要全社会去投入和建设。这里还有很长的路要走。

　　我们的法律不是不完善，目前基层对于《食品安全法》的反馈都是正面的。对于这部法律，我认为是经得起实践检验的，可以对提高我国食品安全的整体水平起很大的推动作用，我对它充满了信心。

　　记者：如果单纯从技术角度上来说，建立一个国字号的食品安全标准在当前是不是最需要迫切解决的事情？

　　李援：确实是。现在食品安全标准的国家标准整合工作正在进行。目前，乳制品的食品安全国家标准制定、整合工作已经基本结束。可以说，解决标准缺失和不统一、不衔接问题，建立统一完善的食品安全标准体系是贯彻实施食品安全法的一项长期任务。

　　从国外的先进经验来看，制定食品安全标准确实很有必要。近年来，世界卫生组织非常肯定欧盟的食品安全管理模式，把它总结为"法令标准化".就是说，原来以法律、法令的形式规定一些规范和措施，对食品生产经营活动进行管理作为确保食品安全的主要方式，现在则转为把力量下在制定食品安全标准和进行食品安全性评估上，使食品安全标准具有法律的效力，形成从田间到餐桌统一的全程监管体系来确保食品安全。

　　监管体制

　　立法核心在于实行无缝对接

　　记者：《食品安全法》第五十五条规定一度曾引起许多明星的不满，认为名人代言食品广告不应该承担连带责任。现在回过头去看，你认为这个规定是不是过于严格了？

　　李援：和外国的法律相比，我们对名人明星代言虚假广告的处罚已经够轻了。

　　现在名人代言的食品广告很多，而广告法对名人代言也没有规定相应的法律责任，各方面意见对这个都比较强烈。曾经有过的争论是，我承担一部分责任就行了，为什么要承担连带责任？人命关天，就得从严。你代言这个食品广告之前，要履行一定的责任。比方说你是食用过的，按现在的广告法来讲，你要确认它不是虚假广告。这个虚假广告既包括食品的不合格，也包括广告主本身的虚假。

　　记者：长期以来，我国食品安全实施的分段监管体制屡遭诟病。由于存在多部门的重复监管、多头监管，并且由于职责不清，出现了监管的空白地带。《食品安全法》很好地解决了这个问题吗？

　　李援：完善、理顺食品监管体制，实行无缝式对接监管成了食品安全立法中最核心的关键所在。

　　《食品安全法》进一步明确了食品安全的监管体制，划分了各部门具体的监管职责：卫生部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件，组织查处食品安全重大事故；农业部门负责食用农产品的监管；质监、工商、食品药品监督部门分别负责食品的生产、流通、餐饮服务的监管。

　　记者：我们看到，《食品安全法》施行半年多后，国务院就成立了食品安全委员会，它在构建整个食品安全管理监管体制中起到了怎样的作用？

　　李援：我国的食品安全监管体制，就是在各级人民政府统一领导下，从农田到餐桌食品链的多环节由各监管部门按照职责分工进行分段监督管理的监管体制。

　　老百姓把这种监管形象地叫做"铁路警察，各管一段".可以说，在国务院食品安全委员会成立之前，这些管理的段与段、链条与链条之间出现了断裂。国家食品安全委员会的成立将这一系列的链条重新连接了起来，它是一个纲领性的制度建设，是最为重要的一个体制问题。