国际碳壁垒贸易规则与碳壁垒措施

　　现在的气候变化是排放温室气体的负效应从未被适当地计入人类生产和生活的成本，累积而致的。可以说，气候变化问题是由全球规模的市场失灵造成的[1]。由于温室气体的累积与人类的经济生产活动密不可分，减排温室气体的措施也必然离不开对市场机制的利用，包括利用贸易措施。现在按照“巴厘路线图”正进行的减排温室气体的国际谈判进展非常缓慢，国际社会能否就减排温室气体达成一项普遍一致和广泛参加的新协议还是未知数。如果不能达成各方都愿意接受的新的减排方案，那么那些采取了较大减排力度的国家在经济上就面临严重的压力，与没有采取减排措施或减排力度轻微的国家相比，它们的产品在贸易中的竞争力就会下降，这可能导致采取了减排措施的国家运用贸易措施对不减排的国家进行竞争力调整的局面。为减排温室气体而采取的贸易限制措施，包括为抵消因减排措施不同而产生的竞争问题采取的贸易措施，是一种新型的贸易壁垒，可称之为碳壁垒。

　　显然，缓解气候变化需要付出代价，气候变化谈判的核心之一就是代价的国际分摊[2]。建立气候友好的国际贸易规则，有利于控制代价并将其在国际范围内公平地分摊，这符合国际社会减排温室气体的共同利益。但是，如果不能建立统一的代价分摊规则，国家就会设立各种碳壁垒，利用本国或本区域的市场力量分摊减排代价。这种国别的或者区域性的碳壁垒措施可能是符合国际贸易规则的，也可能并不符合。本文探讨在现行的国际贸易规则下，为减排温室气体可以有条件实施的国别的或区域的碳壁垒措施。

　　一、5种主要的碳壁垒措施

　　碳壁垒是指针对产品在生产、运输、消费和处置环节产生的碳而设计和实施的影响产品贸易的规章和标准，如碳税、边境碳税调整、碳标识和碳标准等等。如果国际社会在将来能够达成一项各国广泛参与的减排温室气体的协议，就减排温室气体的义务、履行义务的保障措施以及该减排协议与现行国际贸易协议的关系都做了安排，那么各国的贸易条件如果发生变化也是一种统一的变化。在这种贸易条件经协商一致发生改变的情况下，即使改变后的结果有差异（如对发展中国家的特殊待遇）也是大家都同意的，就基本不会产生不公平竞争问题，也就不需要针对竞争的调整措施。但这只是一种理想状态，将于2009年12月召开的哥本哈根气候变化谈判能否达成这样的协议还是一个未知数，即使谈判达成了一个协议，是否能解决各方所期待解决的所有问题也是未知的。在这种情况下，如何解决一些国家参加减排，而另一些国家不参加减排，或者采取的减排措施与其他国家不可比而产生的竞争问题成了各国关注的核心问题之一。一些国家已经开始设计矫正这些竞争问题的单边措施，虽然这些单边措施在将来不一定真的实施，但对这些单边措施的设计和讨论仍然具有现实意义，因为它们能够使其他国家预见，如果它们不参加减排温室气体的全球安排，也未必能够轻松地免费搭车（freeride），反而有可能使自己陷入更加复杂的贸易环境中。

　　5种国内措施可能构成与减排温室气体相关的壁垒措施：碳税和边境税调整、碳减排证明、碳标识和碳标准、补贴、政府采购。

　　（一）碳税和边境税调整

　　碳税和边境碳税调整是欧盟和美国正在热议的碳壁垒措施。碳税就是对排放二氧化碳以及其他温室气体所征收的税，其他温室气体指甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化合物、全氟化碳和六氟化硫。征收碳税能够提高能源使用成本，从而迫使使用者选择能效更高的生产方法、技术、工艺和产品，降低排放。欧盟国家根据《京都议定书》承担了第一期减排承诺，它们正在讨论实施统一碳税以弥补2005年1月实施的排放权贸易制度（EmissionTradingSystem）的不足[3]。这样它们的产业和产品相比于没有承担减排义务的国家，如美国，在竞争上处于劣势，为了矫正这种状况，欧盟酝酿采取边境税调整措施，自2012年对来自非《京都议定书》缔约国的工业产品征收二氧化碳排放税。有类似计划的还有美国。美国一直认为印度和中国也应该承担减排温室气体的强制义务[4]，所以其在立法草案中就已经设计了针对印度和中国这样的发展中大国的贸易措施，即可能对来自中国和印度的产品采取边境税调整措施。2009年7月4日，美国众议院以219对212的微弱多数通过了一个“限量及贸易（cap-and-trade）”法案，或称Waxman-Markey法案，该法案要求美国的制造业到2020年将其排放的温室气体在2005年的基础上削减17%，到2050年削减83%，同时，对于来自没有采取与美国可比的减排措施的国家的进口，将征收碳税。这种对进口征收碳税的措施是一种边境税调整措施，它的一个重要目的就是抵消没有承担减排义务的与美国的生产者竞争的外国生产者或者产品获得的一种竞争优势。当碳税与边境税调整措施联合实施时，就可能产生与WTO规则的相符性问题。

　　边境税调整措施通常会产生一定的域外效果，或者是改善了本国产品参与国际竞争的能力，或者是降低了外国产品在本国市场的竞争能力。也就是说，如果美国对中国出口到美国的产品采取了边境税调整措施，那么理论上讲，那些向美国出口产品的中国生产者所负担的减排温室气体的义务和美国的生产者是相同的，至少是可比的。但实际上，边境税调整的幅度是非常难以计算的，特别是考虑到很多产品的生产跨越了国境，一个中国出口的产品可能包含着在日本或者欧盟等采取了减排措施国家制造的零部件，对于这样的进口产品，要算出一个合理的收税幅度绝非易事，进口国如果采取这样的贸易措施，其管理成本也是非常高昂的。此外，边境税调整措施与WTO规则的相符性也是一个很复杂的问题[5]，这类措施并不能轻而易举地通过WTO规则的检验。

　　（二）碳减排证明

　　征收碳税虽然是经济学家很推崇的市场化减排措施，但它产生的竞争问题却不易解决。如上所述，针对这种竞争难题的边境税调整措施在实践中将遇到非常复杂的技术问题。有鉴于此，国际电力工人兄弟会（InternationalBrotherhoodofElectricalWorkers）和美国电力（AmericanElectricPower）组织在2007年提出了一个建议(IBEW-AEPproposal)：针对美国的能源密集企业在遵守了美国的碳减排要求后可能遇到的国际竞争问题，美国应该要求：凡进口到美国的货物，要么必须来自已经采取了与美国的限制和贸易（Cap-and-Trade）机制相当的减排制度的国家，要么生产者必须获得“碳补助（carbonallowance）”并且产品在进口时附随这种碳补助证明，碳补助可以从排放权交易的国际市场购入[6]。这个建议提出后在美国受到很大的好评，现在已经被美国吸收到它的2007年《美国气候安全法案》（America’sClimateSecurityActof2007）中，只是尚未正式生效。该项法案的上述规定仅适用于能源密集企业，如钢铁、铝、水泥、玻璃和造纸等。另外，来自碳排放量占全球总排放量0.5%以下的国家的出口，将免于适用该法案。[7]某一个国家是否采取了与美国可比的减排措施由美国总统进行评估。[8]美国的企业将从2012年开始受该法案的约束，来自外国的进口将从2020年起正式适用该法案。不过，美国的企业希望政府能缩短该法案适用于外国进口的8年的过渡期，以减轻美国企业在短期内所面临的不利的竞争局面。

　　碳减排证明这一方案抛弃了在产品输入时采取边境措施（边境税调整）的思路，转而要求进口产品的生产企业在生产阶段就解决它们的碳排放问题。考虑到某些国家可能拒绝采取所谓的与美国可比的减排温室气体的制度，这一法案还提供了使那些来自“不承担强制减排义务”国家的进口进入美国市场的途径：即生产企业自愿购买碳补助，以表明它承担了与美国的同类生产者可比的减排温室气体的义务。这样它就可以取得相应的证明，从而将产品出口到美国。

　　（三）碳标识

　　碳标识披露产品在生产和消费过程中产生和将产生的温室气体排放，通过消费者的选择和非政府组织的监督机制影响生产者的行为，迫使生产者提供低排放的产品和服务。碳标识和碳标准作为碳壁垒措施均可有自愿和强制两类。自愿性的标识和标准通常并不影响产品和服务的市场准入，但通常会影响其销售。自愿性碳标识除了由生产者自愿实施以外，还可以通过零售商的合同管理制度在私法的框架下实施。强制性的标识和标准一般都影响产品和服务的市场准入，并通过公法强制实施。

　　强制实施方面力度较大的国家是英国。2008年11月英国已经批准了《气候变化法案》（ClimateChangeAct2008），使英国成为世界上首个将温室气体减排目标写进法律的国家。按照该法律，英国本届及下届政府必须致力于削减二氧化碳以及其他温室气体的排放，到2050年达到减排80%温室气体的目标。另外，英国标准协会、节碳基金和英国环境、食品与农村事务部联合发布了新标准PAS2050《产品与服务生命周期温室气体排放评估规范》。该标准是用于计算产品和服务在整个生命周期内（从原材料的获取，到生产、分销、使用和废弃后的处理）的温室气体排放量。其宗旨是帮助企业真正了解它们的产品对气候变化的影响，寻找在产品设计、生产和供应等过程中降低温室气体排放的机会，最终开发出更小碳足迹的新产品，从而在应对气候变化方面发挥更大的作用。美国、日本、韩国和澳大利亚也有在一些产品上实施碳标识的计划。

　　零售商在实施碳标识方面的行动也十分值得注意。它们通过采购合同要求供货商披露碳排放情况并由零售商予以统一标注，或者按照零售商的计算标准进行标注，这种做法不但会影响其本国的供货企业，而且会影响广大的海外供货企业，不论那些供货企业的母国是否参加的碳减排计划。英国的大型连锁超市Tesco率先在本国开展了贯穿整个零售供应链的碳减排计划，力争从原材料采集、制造到配送、零售、消费以及废物弃置等整个产品生命周期的各个阶段都减少碳排放，从而把企业自身的减排努力与整个供应链的减排集成起来，最大限度地扩大减排效果。美国的Timberland是第一个在美国店内产品贴上碳标识的企业。此外，沃尔玛超市也制定了“负责任的采购”计划，将要逐步披露其所售产品的碳排放情况，并逐步增加对低碳产品的采购。

　　我们应该对其他国家，包括非政府组织所制定的碳标识的公正和客观性予以密切关注。研究表明，在肯尼亚的天然条件下生产的鲜花，在空运到荷兰之后，还比荷兰暖棚里的鲜花少排放1/3的二氧化碳[9]。这说明碳标识计划并不一定总是不利于我国出口产品的销售。

　　为产品和服务设立国际性的统一的碳标准现在看来并无可能，但是在一个或一些国家或者一个区域之内设立统一的碳标准是可能的，如对特定种类的产品的排放限制。这里特别值得注意的是，为了防止只有部分国家采取减排措施而造成的碳泄露问题，即温室气体排放密集的企业从承担了严格的减排义务的国家向没有承担减排义务的国家转移，日本在八国集团内提议，为八国的能源密集型行业设立共同的最低技术标准[10]，如采取的最低技术，这样可以防止这些企业为躲避减排义务向其他国家转移，而发展中国家可以在自愿基础上遵守这些技术标准。这初看起来只是行业标准，并不是产品和服务的标准，但是，不可否认行业标准会影响产品。如果发达国家都采取了低碳的行业生产标准，其产品会更易被识别为低碳产品，在未来会更加有竞争力，从而间接地妨碍了发展中国家的工业发展和出口。

　　（四）气候友好型补贴

　　国家为了实施自己的减排温室气体的义务，可以采取补贴措施，如英国打算补贴可再生能源的生产和公共交通[11]，这类补贴具有专向性，但仍然可以是符合WTO补贴协议第8条第2款（c）项规定的不可诉补贴，因为它们可以促进现有的设备和设施符合新的环境标准。

　　根据WTO补贴协议的规定，国家在设计气候友好型补贴时，只要这种补贴是

　　①一次性的临时措施；且

　　②不超过所需费用的20%；并且

　　③不包括替代和实施受援投资的费用；且

　　④与公司计划减少的温室气体排放有直接联系而且成比例；且

　　⑤能够适应新设备和/或生产工艺的公司均可获得。

　　那么这项补贴就是不可诉补贴。所以即使不对WTO的补贴协议做任何修改，国家仍然可以找出能够容纳精心设计的气候友好型补贴的空间。

　　（五）气候友好的政府采购政策

　　由于政府采购是一个巨大的市场，国家可以利用政府采购政策来引导企业的生产。如果国家决定只采购能效高、能耗低的产品、或者加大对可再生能源的采购力度，这些政策都有利于引导企业采纳更加清洁的生产技术和工艺，产出排放更低的产品。WTO的《政府采购协议》并不禁止政府采纳这样的采购政策，所以，国家为应对气候变化而增加对气候友好产品的采购并不会导致违反WTO的政府采购规则。

　　二、碳壁垒的正当性与合法性

　　（一）正当性

　　动用贸易政策工具作为减排温室气体的辅助措施虽然并不是一种理想的情况，但是，鉴于气候变化给人类的生存带来的巨大的潜在威胁，在很多国家，气候变化早已不仅仅被当作一个环境问题，而成了一个安全问题。而且，我们已经错过了防止气候变暖的最佳时机，现在国际社会只有努力地减缓气候变暖才能避免遭受无可挽回的生态灾难。在应对这种被视为人类21世纪最严峻的挑战时，限制贸易政策的使用是本末倒置的。所以，使用贸易措施的正当性是不难证明的。

　　（二）合法性

　　1．共同但有区别的责任

　　发达国家对来自发展中国家的产品施加碳壁垒措施可能会引起发展中国家的严重不满，除了那些政治上的纷争以外，《气候变化框架公约》所提到的所有国家的“共同但有区别的责任”是发展中国家为自己争取权益的有力依据。然而，“共同但有区别的责任”在公约内的表述是非常模糊和宽泛的：“要求所有的国家根据其共同但有区别的责任和各自的能力及社会和经济条件，尽可能开展最广泛的合作，并参与有效和适当的国际行动。”虽然在《京都议定书》第一承诺期的安排中，这种“有区别的责任”被解释成了发达国家承担强制性的减排义务，发展中国家不承担强制性的减排义务，但这并不意味着，在第二承诺期中，“有区别的责任”不可以被解释成发达国家承担较大的责任，包括为发展中国家提供资金和技术，而发展中国家承担较轻的责任。也很难据此从法律上指责发达国家的碳壁垒措施违反了其在“共同但有区别的责任”条款下的国际义务。

　　2．WTO协议

　　国家在制定减排温室气体的政策和法律时可以使用贸易措施，这一点国际社会是有共识的。但是这决不意味着具体到某一种贸易措施，其内容和实施方式的合法性都不受挑战。1992年的《气候变化框架公约》第3条第（5）款规定：“为应对气候变化而采取的措施，包括单方面措施，不应当成为国际贸易上的任意或无理的歧视手段或者隐蔽的限制”。这表明，即使是为了减排温室气体而采取的正当的贸易措施，也必须符合国际贸易法规则，主要是WTO协议。减排温室气体的安排与WTO规则的关系是一个非常复杂的问题，限于篇幅，这里无法详细讨论，只能略举两个问题。

　　一如减排温室气体的国际安排，如现行的《京都议定书》所管理的事项是否同时也受WTO规则的约束？例如排污权交易产生的“减排单位”（EmissionReductionUnit）属于“货物”还是“服务”？

　　二如减排温室气体的国际安排所授权成员采取的单边减排措施的合法性问题。如《京都议定书》要求成员

　　“根据本国情况执行和／或进一步制订政策和措施，诸如：

　　（i）增强本国经济有关部门的能源效率；……

　　（iv）研究、促进、开发和增加使用新能源和可再生的能源、二氧化碳固定技术和有益于环境的先进的创新技术；

　　（v）逐渐减少或逐步消除所有造成温室气体排放部门违背《公约》目标的市场缺陷、财政激励、税收和关税免除及补贴，并采用市场手段；”

　　这些规定明确授权成员可以采取包括税收、贸易在内的单边的“市场手段”促进减排温室气体，确定哪些单边措施是符合多边安排的措施在未来会是一个经常需要讨论的问题。

　　从上面的论述可以看出，一方面，现有的WTO规则已经为减排温室气体政策的实施提供了一定的空间，如降低气候友好型产品和服务的市场准入、碳标识的实施、给予新能源和新生产方法的补贴以及为促进减排而调整政府采购政策等；另一方面，国家拟议中的某些单边措施与WTO规则有潜在的冲突。很多国家期待WTO规则能够为容纳气候减排政策和措施提供更多的空间，如与碳税配套实施的边境税调整措施，又如在补贴上，“一次性的临时补贴”等要求不能完全满足国家刺激可再生能源发展的需求。

　　如果国际社会能够最终达成一份各国广泛参加的减排温室气体的协议，那么各国就该协议与WTO协议之间的关系也可望达成共识，这样就能够很理想地解决减排温室气体的贸易措施的合法性问题。但是，如果将来国际社会不能就减排温室气体达成广泛的共识，只有一部分，哪怕是一多半的国家参加了新的国际安排，但仍然有相当多的国家没有参加，而其中包含了在国际贸易上占有一定值得注意的份额的国家，那么就很容易产生参加减排的国家对没有参加减排的国家采取某种单边的贸易措施以矫正竞争问题的情况。如果各国采取的单边措施种类不同，调整的力度不一，就会产生WTO总干事拉米所担心的“意大利碗面”的效果[12]，也就是各种单边措施错综复杂地穿插在一起，给进出口商造成非常难以应对的局面。

　　三、结论

　　碳壁垒是在应对气候变化的大背景下产生的一类新型的贸易措施，它的表现形式和实施的范围、力度还正在讨论和形成之中，因为未来的应对气候变化的国际安排还没有最终定下来，所以无论是区域的还是国别措施上也还有很多变数。但这类措施在未来逐步被使用是确定无疑的。即使现行的国际贸易规则没有任何改变，碳壁垒措施仍然有比较多的生存空间，理论上它们可以被设计成符合WTO规则的贸易措施，而且在某些由承担了强制性的减排义务的国家构成的区域内，贸易规则可能会为这些碳壁垒提供更大的空间。此外，一些民间组织和实体，包括大型跨国公司和零售业巨头，利用合同在私法框架下也可以实施一些碳壁垒措施，这在应对时就更加不易。所以，在碳壁垒逐渐形成的大局下，生产和服务业未雨绸缪，及早向着低碳方向转型才是解决未来的竞争力问题的最根本之道。

　　[1]AnitaM.Halvorssen,“UNFCCC,The Kyoto Protocol,and The WTO–Brewing Conflicts Or Are They Mutually Supportive?”36Denv.J.Int’lL.&Pol’y371,2008.

　　[2]Melendez-Ortizand Mustapha Kamal Gueye,《气候变化和贸易——通往哥本哈根之路》，黄震乾译，International Centerfor Tradeand Sustainable Development出版，2008年5月，第2页。

　　[3]李伟、张希良、周剑、何健坤：《关于碳税问题的研究》，《税务研究》第3期,2008。

　　[4]Press Release,2001,White House Officeofthe Press Secretary,“President Bush Discusses Global Climate Change(June11,2001)”,availableat http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/06/20010611-2.htl.Lastvisiton11November2008.

　　[5]边永民：“环境税和费的法律与国际贸易规则的协调”，《国际商法论丛》，2003年第5卷，第214-222页。

　　[6Robert Howseand Antonia Eliason,Domesticand InternationalStrategiesto Address Climate Change:An Overviewofthe WTO Legal Issues,International Trade Regulationand The Mitigationof Climate Change,Bigdeli,Cottierand Nartovaeds.,Cambridge University Press,2008,p.29.

　　[7]America’sClimate Security Actof2007,S.2191,110thCong.§6006(b)(2007)。

　　[8]同上，§6001(2).

　　[9]PascalLamy，Aconsensualinternationalaccordonclimatechangeisneeded，AspeechtoaEuropeanParliamentpanelon29May2008inBrussels， http://www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl91_e.htm，2009年8月5日访问。

　　[10]Melendez-Ortizand Mustapha Kamal Gueye,《气候变化和贸易——通往哥本哈根之路》，黄震乾译，International Centerfor Tradeand Sustainable Development出版，2008年5月，第3页。

　　[11]Dep’t of Env’t Transport&Regions,Climate Change:The UK Programme,at27(2000)SE2000/209NIA19/00,availableat http://www.defra.gov.uk/environment/climatechange/cm4913/pdf/section1.pdf.

　　[12]PascalLamy，Aconsensualinternationalaccordonclimatechangeisneeded，The Speech to a European Parliament panel on 29 May 2008 in Brussels,http://trade.wtosh.com/english/news_e/sppl_e/sppl91_e.htm，2009年1月16日访问。