基层质监部门监督企业落实主体责任的思考与实践

　　在《食品安全法》框架下，对于食品生产环节的监管，有生产许可制度、风险监测及评估制度、标签管理制度、监督抽查制度、召回监管制度、投诉监管制度、执法打假制度7项基本制度。所有这些制度，出发点都在于促进企业这个生产主体切实履行质量安全责任，丝毫不能懈怠；落脚点都在于督促企业落实质量安全主体责任，保证食品质量安全。比较而言，基层质监部门承担的任务十分繁重，监督检查制度显得更为重要。当前，基层质监部门要在《食品安全法》框架下，明确监督检查食品生产加工企业落实质量安全主体责任的工作思路，以使自身定位更加明确，工作更有成效。

　　按照《食品安全法》及其实施条例赋予质监系统的职责，结合《食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定》，当前，基层质监部门监督检查食品生产加工企业落实质量安全主体责任（以下简称基层质监部门监督企业落实主体责任）工作思路的关键点就是：以企业是食品安全的主体，构建落实主体责任平台，规范食品安全监督检查工作，有效推进落实主体责任。

　　构建落实主体责任平台

　　为了提高基层质监部门监督企业落实主体责任的针对性和有效性，依托法律手段，依法构建落实主体责任的平台十分重要。以《食品安全法》及其实施条例规定为依据构建落实主体责任平台，表现为各个主体所共同构成的责任体系：第一，食品生产者是食品生产第一责任人的原则；第二，县级以上地方人民政府对本辖区食品安全监督管理负责的原则，即政府负领导责任；第三，食品安全监管部门承担监管责任的原则；第四，其他主体的责任，如行业协会加强行业自律的责任、新闻媒体开展公益宣传和言论监督的责任等。各责任主体中，企业是食品安全的第一责任人，其他主体都是在服务、监督和督促企业履行责任。就基层质监部门监督企业落实主体责任的合法性、针对性和有效性而言，构成落实主体责任的平台应当是企业主体及法定主体责任、监管主体及法定监管责任，可以形象地将该主体责任平台简称为“2+2”主体责任平台。

　　第1个“2”指企业主体及法定主体责任，企业是食品安全第一责任人，应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任；第2个“2”指监管主体及法定监管责任，基层质监部门是监管主体，监管主体的监管责任是“督促落实责任、积极帮扶指导、严惩责任缺失、鼓励诚信经营”，依法科学规范食品生产加工企业生产行为。企业主体生产活动和监管主体监管活动都必须依法进行。企业主体生产活动的行为过程和结果要符合法律、法规、规章和食品安全标准的规定，承担质量安全责任；监管主体监管活动的行为过程和结果要在政府领导下，依法督促、落实责任、从严监管，承担监管责任。

　　规范食品安全监督检查工作

　　对生产企业而言，履行食品安全责任的主体职责，就是把好两头，管好过程，即把好食品原料、食品添加剂、食品相关产品进入生产加工的环节、食品出厂检验环节，这是企业落实主体责任的第一关。作为企业不能用“障眼法”转嫁责任。《食品安全法》确立了食品生产加工企业负首责、政府负领导责任、监管部门负监管责任的食品安全的责任体系。但长期以来，一些企业不仅未重视自己在责任关系中的角色，反而加以利用逃避责任。“2+2”主体责任平台“倒逼”管理，显得十分重要。

　　基层质监部门就管理职能而言，要明晰管理职责，检查人员必须弄清楚“干什么”和“怎么干”，关键是解决两个问题：一是提高依法履行监管能力的水平，二是主动启动与相关职能部门的职能衔接点，做到不缺位、不越位、不错位。

　　根据相关要求，生产者应当依法提交生产过程质量安全管理和控制的情况报告，在企业报告的基础上，依法落实生产加工环节的监督管理责任。基层质监部门以企业自查和提交的报告为基础，监督检查企业所有规定制度执行的记录，重点查找记录证明企业行为过程及结果与法律、法规、规章、标准等的差距。企业是食品安全的主体，对责任缺失、混淆视听、转嫁责任的将从严处理，对不能以生产过程记录建立企业追溯、跟踪、检测和向消费者提供不诚信等情况的将从严监管，并公开相关信息。

　　江苏省无锡市城区质监分局以“2+2”主体责任平台“倒逼”，在规范食品安全监督检查工作实践中，坚持“依法督促、落实责任、从严监管”的原则，推行以“企业质量安全主体责任、监督检查方式、监督检查程序、监督检查结果处理、监督检查工作要求等”为内容的二项责任制，即食品安全主体责任制和监督检查责任制。食品安全主体责任制突出以记录、报告等证明企业落实主体责任的情况；监督检查责任制突出以检查文书等，证明检查方式、程序、结果是否规范，同时证明企业的记录、报告等显示的主体责任落实情况。“记录、报告”和“检查文书”与主体责任落实情况紧密联系，有据可查。

　　以主体责任平台为基点，有效推进落实各项工作，如加强对获证企业生产条件变化的动态监管，在企业内部建立食品安全管理组织机构和运行机制，建立企业法定代表人负责制及食品安全主体责任制，有效推进落实企业第一责任人的主体责任工作，加强对食品生产者建立生产过程控制制度、不合格品管理制度、消费者投诉受理制度、不安全食品召回制度等制度的监管。

　　在各种措施的作用下，城区分局形成了监督企业落实主体责任的思路，形成了规范的监督检查文书，初步实现了“监督检查与企业报告相结合、监督检查与食品生产许可证年度审查相结合、监督检查与严惩责任缺失相结合”，增强了企业是食品安全第一责任人的责任意识。

　　（作者为江苏省无锡市质监局城区分局局长）