宁波检验检疫局出口食品农产品区域化管理工作综述

　　今年1~7月，宁波外贸进出口总额超过464亿美元，同比增长45.4%，进出口规模仅次于深圳，居计划单列市第二位。在口岸城市宁波，临港大工业、港口物流绝对是外贸主流，相比之下，仅占进出口贸易总量1%的食品农产品出口，显得微不足道。事实上，宁波检验检疫局始终以百分百的认真态度在对待这个百分之一。只因为民以食为天，食以安为先。食品农产品的质量安全最直接关乎到生命健康安全，最直接影响到国际贸易声望和国家形象。

　　多年来，宁波检验检疫局高度重视出口食品农产品源头管理，针对地区食品农产品种植养殖基地现状和基地发展瓶颈，积极探索创新“区域化管理”这一监管新模式，走出一条促进基地发展、推进地方农业经济发展的崭新道路。地区出口农产品安全卫生状况逐年稳步提高，出口蔬菜连续5年没有因为农药残留问题被国外通报。在质量监管上，理顺了检、政、企、农关系，在建立“大质量工作机制”的道路上先行了一步。

　　区域化管理 缘起篇

　　早在2000年初，宁波检验检疫局就实施了“公司+基地+标准化”的农产品源头管理，确定了出口企业和种植基地“一对一”的原料供应模式，连续多年对促进农产品出口起到关键性作用。

　　随着我国城乡经济的发展，这种模式的弊端，逐渐显现出来。尤其对宁波这样农户承包耕地地块小而散的南方沿海地区，有着种种的不适应症。对一些中小企业来说，资金、人力有限，经营基地力不从心；对检验检疫监管来说，松散型基地管理也存在着较大隐患。检验检疫部门无法管理和掌握农药市场、农户施药、土地流转承包变化，抓源头监管非常困难，而这些方面恰恰应该是地方农、林、渔业主管部门的职责，检验检疫部门对出口食品农产品源头管理的大包大揽已不合时宜。借助政府引导，发挥职能部门作用，联合部门监管已成为种植养殖基地的监管新思路。

　　“随着供应企业的增加和产品种类的增多，‘公司＋基地+标准化’管理模式下的‘一对一’原料供应模式越来越不灵光，重复备案、多头备案的基地必然导致多头管理，我们企业只好疲于应付各种考核，基地管理效果很不好。”宁波国盛果蔬专业合作社社长陈国盛对此很是无奈。其实，基地作为公司的附属机构，只是按照公司的要求来进行生产经营及供货，但是各项措施能否有效落实难以保障，而且单一基地也无法满足企业多样化生产的需要，生产公司通过多渠道采购的原料在质量上难以控制。

　　“要真正抓住源头，明晰有关部门责任，把出口食品农产品质量安全水平再提高”。宁波检验检疫局局长山巍上任伊始，就为宁波检验检疫局党组一直在关注和思考的出口食品农产品原料备案基地管理模式改革明确了目标。

　　几年前，宁波很多地区的农业生产方式还是以传统分散种植养殖为主，生产模式相对落后，农业科技水平相对较低，农药残留问题还没有得到根本解决，源头质量控制难度依然比较大。可不可以将一个区域内的零散地块统一集中管理起来呢？农户土地承包经营权的加速流转带来了解决矛盾的机会。随着社会分工的细化，分散在农户手中的承包土地开始集中，宁波土地流转总面积已经超过家庭承包土地面积50%，种植养殖大户大量涌现，引进农业开发公司、龙头企业开展规模化生产成为可能。

　　宁波的很多种植养殖大户都具备法人资格，他们对出口企业没有依赖性，完全可以自己经营管理基地。在这样的条件下，宁波检验检疫局尝试突破一种新的管理模式：让基地管理者成为法律的责任主体，向检验检疫部门提出备案申请，检验检疫部门与地方相关职能部门通过合作机制，各司其职，各担其责，共同管理区域内的基地，改变过去检验检疫部门一管到底的机制，打破基地与出口生产企业“一对一”的原料供应模式，逐步推进双向选择模式。

　　时间到了2007年7月25日，国务院《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》颁布实施。宁波检验检疫局以学习贯彻《特别规定》为契机，迅速行动，针对地区食品农产品种植养殖基地现状和基地发展瓶颈，结合本地种植养殖基地已呈规模化、企业化的实际，依托与地方农、林、渔业管理部门良好的合作关系，引入市场调节机制，决定推行出口农产品基地“区域化管理”这一符合现代社会分工的新模式，允许具有独立法人资格、满足备案条件的基地，经当地县以上农业行政主管部门审核推荐，直接作为备案的主体向检验检疫机构办理基地备案，检验检疫部门和地方农、林、渔业部门按照各自职责共同管理，基地产品既可直接出口并同时供应多家出口加工企业，又可根据市场需求进行内销。这种管理模式将突破“公司+基地+标准化”模式中“公司”这个中间环节，将检验检疫监管一竿子插到底，真正管到源头，强化企业是质量第一责任人、地方政府负总责的理念，也能够管活出口食品农产品种植养殖基地。

　　区域化管理 起航篇

　　慈溪市，位于宁波西北60公里，有中西部和东部两个出口蔬菜生产区域，面积超过22万亩，占全市耕地三分之一以上，有毛豆、刀豆、西兰花、甘蓝、蚕豆5个种植万亩以上的品种。蔬菜年出口量超过30万吨，金额超过8000万美元，约占宁波地区出口蔬菜总量的三分之一，是宁波地区出口蔬菜种植基地最为集中的地区，拥有出口蔬菜备案基地40余家。同时，这里土地集中化程度高，备案面积超过1000亩的基地就有15家。宁波检验检疫局决定在慈溪搞试点，具体由慈溪检验检疫局负责实施。

　　2007年，慈溪检验检疫局从当地40余家出口蔬菜基地中挑选条件成熟、管理规范的基地试点“区域化管理”。“检地两个行政管理部门联合实施出口蔬菜基地‘区域化管理’，有利于加强出口蔬菜产品的源头管理，有利于提高出口农产品的质量安全水平，对实施出口蔬菜产品全过程监管也具有积极的推动作用”，时任慈溪检验检疫局局长的孙大为对新模式实施充满信心。为保障试点工作有序进行，慈溪检验检疫局制定了《慈溪检验检疫局出口蔬菜备案基地“区域化管理”工作规范》以及申请受理、现场考核、农药、化肥管理、栽培管理、采收管理和监督管理等8个工作规范；制定了“农药进出库管理登记表”等5份基地日常管理记录，形成了“八个规范、五种记录”的制度体系。通过“基地管理制度和工作规范统一、记录格式统一、现场标志统一、档案保存统一”的“四统一”模式，可以掌握备案基地的每一个小地块，每一季农作物，每一个品种从播种到采收后的每一天的各种信息，实现全过程监管和追溯。

　　“虽然初期在硬件改造和管理上花了些钱，但是我的菜质量有了保证，牌子也响了，向我要货的人更多了。”绿叶农场场主叶善根对于这个新模式从认识到心里接受也是经历了一个不短的过程。很快，事实证明了新模式的优越性，老叶也开始高兴了。用他的话说，以前多简单，把地种好就行啦，现在还要填五个记录本，起初真的头都大了，后来政府扶持，帮我们聘请大学生来搞管理啦，我们按照检验检疫局的要求坚持下来，这不，成绩果然出来啦！

　　绿叶农场以前是海通公司的加盟农场，按照原来的模式，它的原料只能卖给海通公司，别人就算看中了货，绿叶也不能卖。现在好了，区域化管理松绑了所有基地，大家可以光明正大货卖多家。

　　2008年5月，合作框架之下，慈溪检验检疫局与慈溪市农业局签订了《实施出口蔬菜基地“区域化管理”模式合作备忘录》，进一步明确双方职责，根据合作协议，慈溪检验检疫局主要负责出口蔬菜基地申请的受理和考核，植保员的培训、考核，加强对出口蔬菜基地外来有害生物的调查和监测，以及出口蔬菜原料农药残留物质监控等工作；慈溪市农业局主要负责基地的防护工作和环境管理，做好基地的土壤肥力、蔬菜的栽培、植保等业务管理，化肥、农药等农业投入品的管理，基地采收原料的定期抽样与检测并出具检测报告，对基地栽培、植保等专业人员的培训等工作；双方共同做好对基地的挂牌、树标及基地的日常监督管理，加强多方面的信息沟通和共享，增强技术上互相支持和交流，共同加强对出口蔬菜问题的调研，帮助基地提高管理水平并推荐申报GAP认证。

　　经过一年的尝试与探索，“区域化管理”收效明显：“区域化管理”基地阳性样品检出率仅为0.8％，明显低于试点前的2％。地方政府也尝到了新模式的甜头，“慈溪出口蔬菜竞争力提升了，培育和发展了区域化农产品品牌，实现了政府、企业、基地多方共赢”，慈溪市副市长杨慧芳对一年来的变化深有感触。

　　区域化管理 推广篇

　　2009年2月，《食品安全法》颁布实施，对于食品安全监管工作做出了多项规定，明确了卫生、质检、农业等相关职能部门对食品的管理权限和工作职责，为宁波检验检疫局出口食品农产品的“区域化管理”提供了更有力的政策法律支持。

　　慈溪经验表明，“区域化管理”模式理顺了地方政府、监管部门、加工企业和基地农户的关系；中小企业摆脱了基地管理的困扰，种植养殖环节责任都由基地法人承担，他们终于可以把更多的精力用在抓生产环节质量上；基地良好的示范作用和基地产品质量第一责任人意识明显增强。勇于改革的宁波检验检疫人再次用实绩证实了自己的胆识。

　　“‘区域化管理’是我们的首创，存在风险，但值得欣慰的是，目前成效喜人，农场主意识超前了，试点基地销售渠道畅通了，基地经济增效了，中小企业货源更丰富，采购成本明显下降，质量更有保证，吸引了一批非区域化管理基地的目光，可以说，新模式的推广已经具备了天时、地利、人和的条件。”宁波检验检疫局党组当机立断。

　　2009年5月，由宁波检验检疫局和宁波市农业局共同主办的宁波出口蔬菜基地“区域化管理”推广现场会在掌起镇绿叶蔬菜农场召开，慈溪市副市长杨慧芳、市农业局副局长充分肯定慈溪市试点实施出口农产品基地“区域化管理”工作所取得的成绩。现场会上，绿叶农场负责人叶善根详细介绍了绿叶农场从普通备案基地到“区域化管理”备案基地的发展过程和得到的实惠，来自宁波市各县市区的农业部门负责人和农业大户实地参观了绿叶农场仓库、农药、作物栽培、田块管理等流程，耳听、眼看，感受“区域化管理”带给基地的变化。

　　参观人群中的陈国盛，宁波国盛食品有限公司总经理、国盛果蔬专业合作社社长心动了。他带来的股份制合作社成立于2003年，由50名村民合作组成，带动了周边上万农户，合作社拥有6350亩蔬菜基地、5500亩柑橘基地和800亩黄桃基地，是宁海县最大的农业标准化种植基地。

　　“来自基地外的柑橘保鲜剂农药让我们蒙受巨大损失，我们下决心要拥有自己的柑橘原料基地”，陈国盛对当初的紧迫情形记忆犹新。但租用了基地后，新问题又出来了：基地管理有漏洞，自办果园技术突破有瓶颈，果农种植、管理水平以及合作社自检自控能力无力提高，市场规范也力不从心，纷至沓来的困扰让他难以招架，“没有多少心思去关注产品质量，太忙啦！”出口蔬菜基地“区域化管理”模式，检、政、企、农职责明晰，让他看到了解决问题的希望。

　　回到宁海后，他专程拜访了宁海检验检疫局局长黄兴琪，询问柑橘基地是否也可以搞“区域化管理”，相应的管理措施、优惠政策是否跟蔬菜基地一样。“当然可以，推荐你们去参加现场会，让你们企业老总了解这个新模式，主动申请实施区域化管理，我们的目的就在于此啊！”黄局长肯定的答复，让陈国盛心里有了底。

　　现场会后，宁波检验检疫局迅速制定并下发《关于积极做好出口食品农产品基地备案“区域化管理”模式推广工作的通知》、《宁波地区出口食品农产品原料基地备案“区域化管理”工作规范》，将“区域化管理”新模式从慈溪一地推向全市，从单纯的出口蔬菜基地推向水果、水产、茶叶等所有原料种植养殖基地。

　　企业积极申请，检验检疫部门全力帮扶，今年5月，继蔬菜基地之后，陈国盛的水果基地也顺利通过“区域化管理”考核。目前，基地的西兰花、毛豆、青刀豆等各种蔬菜和西瓜、柑橘、黄桃、枇杷、杨梅等水果鲜销产品及其深加工产品凭借优异的质量、响亮的品牌畅销国内市场并已远销日本、美国、欧盟等几十个国家和地区。

　　区域化管理 成效篇

　　实施区域化管理，提高了农产品质量安全管理效率。基地由过去被动依靠企业备案向主动完善自身管理转变，提高了自主发展积极性，拓宽了销售渠道；企业由承担蔬菜生产全程控制向只要把好合作基地关转变，大大减少了其生产管理的幅度、成本和风险，有利于将更多的资源用于农产品加工和营销，提升核心竞争力；政府由事后监管、被动服务为主向事前监管、主动服务转变，强化了积极预防和源头控制，从源头上把好出口蔬菜质量关，降低了出口蔬菜质量安全风险隐患，提高了监管效率。

　　“观念发生了很大的变化，我才是这个农场的第一责任人，参与质量的第一责任人，我必须把它管好，我供应公司的货，我必须符合要求。”绿叶农场主叶善根在推广会上如此感言。事实证明，在“区域化管理”模式下，基地管理者、生产企业负责人的质量责任意识史无前例增强了。

　　区域化管理提升了蔬菜产业竞争力，初步实现“出口无障碍、源头无隐患、监管无盲区、产品无公害、问题可追溯”的目标。今年上半年，宁波出口蔬菜33713吨、货值4700万美元，同比分别增长7.29%和9.88%。这是从2008年日本“饺子事件”后，国际金融危机爆发以来，宁波地区出口蔬菜量、货值首次正增长。

　　回首三年来的“区域化管理”，宁波检验检疫局备案基地模式改革取得四大成效。一是强化了源头管理。源头管理关系清楚，出口农产品源头管理工作的有效性提高，作为法人代表的基地管理者“第一责任人”意识得以增强，既保证了出口农产品质量，又减轻了检验检疫等部门的监管压力。二是农户增收。农场主原料定价权更大，出口韩国的象山活鱼价格高出市场价0.2美元，但成活率高，品质优良，象山活鱼依旧能够全部快速通关，畅销韩国市场；国盛果蔬专业合作社基地柑橘增产30%，基地经济效益得到显著提高。土地流转进一步加速，利于大规模、产业化、集约化出口农产品基地培育，当地农民从出让土地中获得收益后，又从雇佣中再获益，相比散户种植，农民收益更加丰厚稳定。三是农产品出口增加。区域化管理模式提升了企业管理水平，检验检疫部门结合风险管理，降低检测频率，刺激了企业出口愿望。海通食品公司的蔬菜原料80%来自区域化基地，年节约企业管理成本约50万元，同时原料质量明显上升，减轻了企业负担。辖区海水网箱活鱼养殖场自2009年10月份实施区域化管理以来，出口活鱼1626吨、货值809万美元，同比分别增长115％和132％，检验合格率100％。四是促进大质量机制建设。“区域化管理”改检验检疫部门一家管理出口基地的模式为多部门共同监管，地方政府牵头并提供扶农补贴，农、林、渔业部门积极参与，与检验检疫部门进行区域共管，实现资源互补，优势叠加，保障农产品出口安全。

　　通过三年的努力，目前，出口食品农产品基地“区域化管理”模式覆盖范围已从慈溪一地推广至全市7个市县区，种植养殖品种也从单一的蔬菜推广到了水果、水产、禽蛋、茶叶等多个品种，几乎覆盖宁波市所有的出口农产品种类。“区域化管理”备案基地31家，面积达到2.6万亩。

　　区域化管理 展望篇

　　出口食品农产品种植养殖基地的发展事关农业繁荣、农民增收和农村发展，宁波检验检疫局高度重视备案基地管理模式改革创新，力争在“十二五”期间，以大质量工作机制为指引，继续推行、完善“区域化管理”，为全系统出口食品农产品管理积累经验；以更有效的工作带动食品农产品质量安全整体水平提升，促进食品农产品扩大出口，促进农业增效、农村发展、农民增收，推动社会主义新农村建设。

　　据副局长陈孟裕介绍，宁波检验检疫局将在继续坚持“区域化管理”和原“公司+基地+标准化”模式管理并存的前提下，增强“区域化管理”基地的行业示范作用，吸引更多基地申请“区域化管理”，同时继续加强交流合作，促进与兄弟检验检疫局的“区域化管理”基地互认，争取与主要农产品产地的直属局达成“区域化管理”基地互认协议，进一步提高宁波检验检疫局监管工作有效性；将“区域化管理”与基地分级制度、出口食品农产品风险分析结合起来，建立重点风险因素本地数据库，对备案基地实施分类管理，对不同类别的基地提供给生产企业的原料实施不同的原料、半成品、成品的抽检比例，设置不同的检测项目，使管理好、质量高的“区域化”基地能够得到更多的检验检疫优惠措施；在实施基地分级管理的基础上，逐步实施生产企业分类管理，对生产企业制定不同的成品抽检比例，最终形成科学的出口食品农产品风险评价系统。

　　走进蔬菜水果基地和养殖基地，平面图、水系图、种植养殖区域图、地块标识、水域标识等各色标牌整齐划一，与绿油油的蔬菜、红艳艳的水果、活生生的鱼虾一起，展示着现代农业的美丽与魅力。宁波检验检疫局“区域化管理”模式，让“检、政、企、农”在出口食品农产品质量安全责任链条上，明晰了各自的职责，找准了各自的位置，完美的契合产生推动质量提升、确保质量安全的不竭动力。

　　今年7月，宁波检验检疫局区域化管理第二次现场推广会在宁海召开。“区域化管理”模式开始向全市范围大面积推广，将覆盖蔬菜、水果、水产、茶叶等所有宁波地区特色出口食品农产品基地。

　　星星之火可以燎原，在宁波出口食品农产品生产经营这块热土上，“区域化管理”的星火越来越明亮。