别让劣币驱逐了良币—— 一个独立观察者眼中的中国食品产业

　　写在前面：“劣币驱逐良币”是经济学中的一个著名定律。该定律是这样一种历史现象的归纳：在铸币时代，当那些低于法定重量或者成色的铸币——“劣币”进入流通领域之后，人们就倾向于将那些足值货币——“良币”收藏起来。最后，良币将被驱逐，市场上流通的就只剩下劣币了。本文主旨虽在食品，但隐在食品后面的却是足以警醒世人的这条定律。

　　于2004年成立的中国社会科学院食品药品产业发展与监管研究中心虽然一直比较低调，工作条件也相对比较简陋，但是并不妨碍它的学术气质：我国著名经济学家、中国社会科学院副院长陈佳贵担任中心理事长，著名经济学家、中国社会科学院工业经济研究所所长吕政兼任中心主任。而作为一个学术及政策研究、交流和合作的非盈利性、非实体性的研究团体，这个研究机构也烙上了一个游离于政府和企业之外的第三方印记。为了从一个比较客观的角度审视中国食品产业的生存现状，岁末年初，本报记者采访了该中心执行主任张永建。作为负责人，46岁的张永建有着企业、媒体以及研究机构的丰富从业经验，而多年潜心研究的成果，加上与众不同的思路，也使之成为中国目前为数不多的食品药品问题专家之一。

产业的集中要适度

中国质量报：中国食品产业大概是怎样一个现状？

张永建：2004年国内食品产业的生产总值大约是1.6万亿元，远远超过了处于第二位的汽车产业。2005年的数字虽然还没有公布，但是，食品产业作为第一产业的地位已经不可动摇。中国人口多，食品消费量大，食品产业处于首要位置是国情使然，当然，总体上而言，国内食品产业虽然规模大，但实力并不强。一是绝大多数食品生产企业规模小，很多都是小作坊，大而强的企业少之又少；二是产业集中度非常低，除油脂品、乳品、面粉等少数行业，消费品市场良莠不齐，消费者信得过的大品牌还很匮乏。不过，考察中国食品产业的产业结构是否健康，集中度也并不是一个惟一的要素。从一些发达国家的经验来讲，微生物的污染是当前面临的最主要的安全隐患，集中度过大反而是有风险的。所以，国内食品产业要追求适度的集中；三是中国食品产业的出口能力还非常低，许多企业适应国外越来越严格的市场准入制度和标准的能力不够。

在处理食品安全问题上的一些新变化

中国质量报：相比之下，以上那些弱点可能还不是中国食品产业目前面临的最大挑战，食品安全应该是我们最应该关注的吧？

张永建：是的。2005年，我们在食品安全上面临了不少挑战。虽然没有出现类似2004年的阜阳劣质奶粉那样性质恶劣的事件，但出现的苏丹红1号这样的违规使用添加剂的事件还是引起了包括中国在内的全球范围的关注。实际上，食品安全问题的出现有很复杂的原因，比如国内很多食品生产标准滞后，企业管理能力不强，政府执法部门执法力度还有欠缺等。不过，随着政府的高度重视、舆论的不断关注、社会公众食品安全意识的日益提高，我们国家在处理食品安全危机方面还是积累了不少经验，而且也呈现出了一些可喜的变化。

一是食品安全问题的发现由比较被动开始向主动方面转化。以前，相当数量的食品安全问题都是由媒体首先揭露从而引发的，现在政府部门显然注意到了这个问题，随着监督管理的力度加大，开始更主动地发现问题。

二是解决食品安全问题开始由治表向治里转化。以前可能是就事件而处理事件，现在随着对食品安全事件的研究，政府部门开始意识到食品安全问题的出现是一个复杂的、事关多方面的过程，从而开始进行综合治理。比如对国内食品标准进行了整体规划等就是一些积极的步骤。

食品安全形势短期内很难根本扭转

中国质量报：去年没有出现比较恶劣的食品安全问题，是不是意味着我们的食品安全形势已经发生了根本转变？

张永建：我个人认为恐怕还不能做出这样的结论。第一，从全球的经验来讲，食品安全问题是工业化发展过程中必然会出现的一个问题，尤其是在GDP从人均1000美元向3000美元跨越的过程中，也是食品安全问题多发的一个阶段。第二，我们正处在计划经济从市场经济转轨转型的过程中。两种因素交织在一起，就导致了我们的食品安全问题会更加尖锐更加突出。因此，我们目前面临的食品安全形势依然十分严峻。虽然现在引起了社会上下的高度关注，各方面也正在想办法解决，但是在短期之内根本好转还是非常困难的。

中国质量报：现在有一个说法，由于经济发展不均衡，目前中国消费市场形成了一个富人的市场和一个穷人的市场。前者更多地集中在大城市，由于有管理相对比较严格的超市作为中间环节，食品安全的隐患会少一些。而在广大农村，由于购买力和教育水平的问题，解决食品安全问题会是一个不可能完成的任务。

张永建：这种说法有些过于悲观。至少在一些经济比较发达的东部地区，从食品消费的角度看城乡差距并不大。至于说在经济欠发达的中西部地区，广大农村消费者确实存在收入水平低、文化水平低、防范意识低、法律意识低等种种因素，但是，除了个别非常贫困的地区，广义上的农村食品消费现状是有可能发生变化的，一是随着中央出台的一系列包括减免税费的措施，加上食品的价格随着市场竞争的加剧逐渐走低，农民的消费能力是可以相对提高的；二是中国的市场化进程也促进了农民工的流动，他们的消费意识会不断强
化。我觉得，农村消费市场还不是我们根本扭转食品安全形势的关键点。

中国质量报：那什么才是最关键的？

张永建：政府。如何建立起一个食品监管长效机制才是具有重要意义的关键点。实际上，在很多食品安全事件发生的过程中，政府的监管执法能力往往是一个比较薄弱的环节。比如2004年发生的阜阳劣质奶粉事件，在消费者不断投诉的情况下，还是没有引起一些执法部门人员的注意，从而导致事态恶化。还有2005年发生的苏丹红事件，在国内虽然是偶然事件，但是，在追查到国内出现的大多数“涉红”产品的源头都是广州那家根本不具备生产加工条件的小作坊企业的时候，很多人还是不禁想知道，这样简陋恶劣的加工企业是如何获得生产许可证的？而且其产品在经过多个流通渠道和使用环节后却都平安无事。政府部门依法行政，加大执法力度以及按照符合市场经济运行规律的方式进行执法是必须要强调，并且要全力改善的地方。

《食品安全法》出台需要更慎重

中国质量报：政府管理部门的工作固然非常重要，但是，保障食品安全不应该先从法律体系建设开始吗？

张永建：我国在食品安全法律上确实存在一些不完善的地方，包括我们在内的很多相关方面都曾经强烈呼吁尽早出台《食品安全法》。不过，随着对一些问题的进一步研究，我个人认为，在执法主体职责没有厘清的前提下，该法的出台可能无法达到预期的效果。而且，我们对食品安全应急处理机制、食品安全风险评价制度、食品安全信用制度以及食品安全信息发布制度的研究还没有达到深入的程度。如果将一些不是太成熟的或有待于实践进一步检验的做法过早地通过法律固化下来，可能难以实现立法的初衷和达到理想的效果。所以，我个人认为，现在出台，可能时机还不是太成熟，应该先把一些重点问题研究的再透彻些。

中国质量报：我们不可以借鉴一些发达国家或地区的经验吗？

张永建：这其实也是业内争论的问题之一。有些人比较推崇美国的经验，但是，也有人认为欧盟的模式更好。当然，实际上，我们可能都无法完全照搬国外的经验。此外，在一些主要问题上，有些认识仍有待于进一步统一。比如，从食品安全问题性质上讲，应该区分两种不同情况。一是由于生产加工存储消费环节出现的微生物污染或者由于包装带来的污染问题；另一种情况就是企业或者经营者的蓄意制假贩假。针对这两种情况应该采取不同的方式进行治理，对前者应该通过提高企业管理水平，或者应用新技术新科技的手段来解决。而后一种应该是进一步严厉打击的对象，就需要完善相关法律法规。由于对类似的看法还未形成更广泛的共识，因此就会带来不同的立法思路。

决不能让劣币驱逐良币

中国质量报：在现实生活中，消费者或者管理者似乎都认为，食品生产企业或者经营者是确保食品安全中重要的一环，2004年4月，国家食品药品监督管理局等8部委正式启动了食品安全信用体系建设试点工作。这应该是抓住了问题的症结了吧？

　　张永建：也不能说抓住了症结，但对解决食品安全问题确实有积极的推动作用。目前，这一工作正在进行中。受外界种种影响和其他条件制约，食品安全信用体系建设的难度不小。首先，在我国现行的法律体系中，体现诚信原则、确立信用机制的法律法规无论是在总体上，还是在食品行业专门领域基本上还是空白，而美国关于信用的法规就有16部之多。我国涉及信用的法制建设有待于进一步的完善。第二，全社会还没有形成一个信用的价值观念，“劣币驱逐良币”的事情还时有发生，如果一些假冒伪劣产品能够堂而皇之地与一些名牌产品在一个平台上竞争，并且还能取得同样的市场份额的话，那么，信用体系的建立就是一句空话，而且，要完全防治劣币驱逐良币似乎还不能简单地依靠行政的力量，不能靠政府授信，而更多地有赖于市场这个无形的手，很显然，我们的市场还缺失这个调节功能。第三，目前国内还缺乏一些公众可查看到的信用信息的平台或者通道。消费者无法及时了解企业及相关产品的信用状况。

但是，尽管困难重重，企业的信用建设还是一件必须要做的事情。政府在建立我国食品安全信用体系时，越注重营造公平氛围，就越能够为信用体系打下坚实的基础。在对食品企业的责任追究以及信用权益保障上，政府应当一视同仁；信用信息的收集、记录和使用单位应当遵循公正、规范的原则，客观中立；奖优惩劣，在政策扶持、权利义务分配上不搞平均主义；要避免在信用体系建立过程中，发生食品企业间以大欺小、相互贬损的事件。

此外，我个人认为，在信用体系的建设当中，发挥第三方乃至一些行业协会公正客观的作用也是很重要的。比如，2004年，重庆部分火锅底料加工企业生产的产品出现问题被曝光以后，重庆当地的火锅协会在恢复整个市场的信誉方面就起到了很重要的作用。不过，现在在国内，完全独立的、能起到第三方作用的行业协会还很少。

为什么对麦当劳有深刻的印象

中国质量报：说到企业信用，作为食品问题专家，对企业案例的研究应该不少，有哪些样本企业在这方面值得赞赏？

张永建：去年9月麦当劳公司举行了一次“开放厨房”的活动，我曾经被邀请参与了考察过程。说实话，由于这是企业的一次对外形象宣传公关活动，我本无意参与，可是盛情难却之下只好做了认真的准备。我前后两次仔细考察了麦当劳产品从生产基地、原材料配送到加工成成品的全过程。通过这次考察，我对麦当劳公司有了全新的认识。举一个简单的例子，在参观麦当劳在北京顺义的蔬菜基地时，在完成了企业制定的参观项目后，我突然提出要看该生产基地的农药管理。这实际上是我“蓄谋”好了的，因为这才是我最关心的。结果我发现，麦当劳在这些方面做的非常好，在哪里采购的？什么时候用了什么农药？用了多少？检测结果如何？都有很详细的记录，体现了很好的记录的可溯性。还有很多在我们的企业看来非常严苛的规定，比如蔬菜要在几小时之内到店铺、规定牛肉基地在屠宰时要体现动物福利等等。我曾经开玩笑对麦当劳的工作人员说，有些规定是不是过头了？投入是不是过高了？结果人家回答得非常干脆：这没什么啊，因为麦当劳在全球都执行一样的标准。通过这次考察，我的一个感受是，一个负责任的企业应该是在骨子里有种对产品安全负责任的态度，从客观上讲，它可能不会完全杜绝出问题，但至少主观上在通过一切手段努力地控制产品品质。在去年苏丹红事件当中，麦当劳没有被卷进，我想这与其严格的管理制度有着直接关系。国内很多食品企业与麦当劳的差距还很大，我曾经到国内一家生产方便面的企业参观，这家企业的车间工人竟然没有工作服，其他的一些卫生环境也很差，我当时很不客气地跟这家企业的老总讲，这是我看到的最差的食品企业之一，可是这位老总却说，没必要搞那么好啊，反正我们也不把产品卖到城里。

食品安全风险评价体系亟待加强

中国质量报：说到苏丹红事件，暴露出的似乎不只是管理的问题。

张永建：对。这件事发生以后，一些舆论把矛头指向了政府管理部门。实际上，这并没有看到问题的实质。因为在国家允许添加的214种添加剂中并没有苏丹红，添加苏丹红本身就是非法的。但是，这件事之所以最先被英国发现之后才引起了我们足够的重视，从另一个方面也暴露出我们的食品安全风险评价体系与国外发达国家相比的确是差距巨大。

一直以来，我国对食品安全的监管是以对不安全食品的立法、清除市场上的不安全食品和负责部门认可项目的实施作为基础的。这些传统的做法由于缺乏预防性手段，故对食品安全现存及可能出现的危险因素不能做出及时而迅速的控制。我们必须建立一套评价和降低食源性疾病暴发的新方法，同时加强对与食品有关的化学、微生物及新的食品相关技术等危险因素的评价，从而逐步建立我国自己的食品安全评价体系，并在实践中加以不断完善。以新技术的安全评价为例，基因工程等高新技术在食品生产领域的引进，也对食品安全提出了特殊的挑战。但我们往往看到的都是国外研究机构的研究结论，却很少看到国内有机构在做这些事情。

我国应采取国际认可的手段，创建食品安全的评价标准，逐步建立和完善食品安全评价体系。做法主要包括：及时而适宜地对食品安全事件开展危险性评价，以便为国际和国家标准以及国家法律法规的制定提供依据；在全国范围内搜集食源性疾病和食品中有毒化学物质、致病菌污染的数据资料；及时、迅速地获取来自其他国家的危险性评价资料；就食源性疾病、食品中有毒化学物质和致病菌的污染以及微生物学危险性评价技术及数据加强与其他国家之间的有效交流。当然，在一些基础性的工作上，政府一定要舍得投入，研究体制和研究项目的管理上也需要探索出一套行之有效的模式。

未来食品产业的最大变数在农村市场

　　中国质量报：作为专业研究人士，怎么看未来几年的中国食品产业走向？

张永建：中国食品产业的发展潜力是可以预期的。在未来几年，有这么几点要引起企业的注意：第一，产业结构的调整将会势在必行，而且这种调整主要体现在生活资料的调整上，也将主要在市场上反映出来，随着国内消费者购买力的提高和人们饮食结构的变化，企业应该随时应对这种调整并保持一定的前瞻性；第二，一些行业的集中度会进一步提高。谁先做好相关的工作，谁先做好自己的品牌，谁先有效地获得公众的信任，就会在市场资源的整合中处于有利地位；第三，一些行业的生产方式将会发生变革。比如在乳制品行业，现阶段普遍实行的是农户+公司的模式，为了企业和整个行业的专业化、规模化和安全化的发展要求，这种方式预计会发生彻底的变革；第四，随着人们购买力的提高尤其是农村市场的变大，食品产业的规模会越来越大，未来几年中国食品产业最大的变数会在农村市场，这将直接左右我国食品企业的进一步发展；第五，随着新的科学方法和技术的不断推广和采用，我国的食品安全的整体水平会进一步提高。优秀的企业将有更多的机会获得在市场上的话语权。