探讨特种设备安全监管模式与系统性风险防范

　　经过几十年的发展，我国已经形成了具有中国特色的特种设备安全监管模式。但是，随着我国经济的飞速发展，旧有的监管模式越来越不适应新形势的需要，因此，学习和借鉴现代安全监管理论，在特种设备安全监管中运用系统性风险安全监管模式，为改革和完善现有的特种设备安全监管模式提供科学理论指导，已成为特种设备安全监管实践中的迫切需要。

　　我国特种设备安全监管模式起源于计划经济年代，经过改革开放后几十年的发展和完善，已经形成了具有中国特色的监管模式。但是，随着我国经济的飞速发展，特种设备的数量和种类不断增加，全社会对安全监管的要求越来越高，旧有的监管模式越来越不适应新形势的需要。因此，学习和借鉴现代安全监管理论，为改革和完善现有的特种设备安全监管模式提供科学理论指导，已成为特种设备安全监管实践中的迫切需要。

　　防范风险的安全监管模式

　　目前世界上高度概括的安全概念是：“所谓安全，就是客观上不存在威胁，主观上不存在恐惧。”而威胁又包括威胁的程度与发生的可能。也就是说安全是一个具有三维象限的概念，其内涵包括威胁（风险）程度、发生几率（可能）及其在人们心理上的反应。从安全概念出发，我们可以得出化解安全问题的三个途径：一是消除或降低风险的程度，二是消除或减少风险发生的可能，三是提高人们的心理承受能力。由于人类社会和自然界的安全风险是客观现实和无时不在的，因此，完全消除安全风险是不可能的。但是，当人们的心理承受能力足够强时，亦会觉得毫无风险，或安全风险在可接受的范围之内，也就是安全的可置信度处于公众信任水平。

　　安全概念在特种设备等安全监管领域应用时，由于人们对安全的心理反应并不决定客观风险的程度和可能，个体感受也因差异较大、难以衡量而往往不予考虑。因而其内涵常常只关注安全风险的危害程度与可能，成为二维的客观安全概念，也就是基于风险的安全概念。基于风险的安全监管，重点集中于特种设备本身及其生产、操作、维修等人员的风险防范上。由于特种设备安全问题存在的客观性，实现零风险是不现实也是做不到的，安全监管措施的最终目的，都只能是努力降低安全风险或者是提高安全的可置信度，以达到社会普遍可接受的水平。

　　从安全风险的危害程度与发生可能的防范出发，构建基于风险的安全监管模式，目前世界上通行的有四大环节，包括：风险识别、风险评估（量化）、风险控制（包括应对）和风险监管。也就是在对风险源识别的基础上，进行风险危害程度与发生可能的量化评估，根据评估结果划分风险级别，有针对性地采取风险控制与应对措施，并对控制和应对措施的实施过程和成效进行监管。

　　通常在法制体系比较完善的国家和地区，风险识别、风险评估和风险控制，主要是企业法人或安全责任主体的主动安全防范行为。安全监管环节除了企业自身通过对风险控制措施进行考核评估来实施内部监管外，相关社会组织和政府部门都起着重要的服务与监管作用。政府部门作为公共安全保障主体，主要应服务于企业开展风险识别和风险评估，在评估基础上制定基于一定的安全可置信度之上的，统一、合理的最低安全监管制度和规范要求，设立准入门槛和资质、行为要求，指导和规范企业实施各项安全控制措施，并严格监督企业各项基本安全措施的有效落实。

　　系统性风险的安全监管

　　传统的基于风险的安全监管模式，核心在于对风险源本身的防范和控制上，监管的重点在于努力降低单台、单机设备，单一环节甚至单一企业的安全风险，很少考虑风险的外在影响因素和社会心理承受能力。因而形成同样的设备风险一样，同样的环节风险一样，同样的企业风险一样的结论，也常常得出诸如正规出厂设备安全风险低于自制设备风险，大企业安全风险低于小企业风险，管理严格的企业风险小于管理不严格企业风险等结论。这样的分析和结论如果仅从单一的风险评估角度来看无疑是正确的，但残酷的安全事故现实一次又一次将我们从风险认识中惊醒。因此，风险监管不仅要考虑风险本身的危害与发生的可能，而且要考虑危害对周边环境，包括政治、经济、生态、外交等环境以及整个社会心理带来的冲击和影响。在风险评估中引入风险冲击力因素，就构成了系统性风险评估体系。如同样一台特种设备，在空旷地作业和在人口稠密区作业时，由于其风险冲击力不同而导致系统性风险完全不一样；同样的电梯在机关、工厂运行与在学校、医院运行的系统性风险也不一样。

　　通常风险在行业的影响和延伸，也可称之为行业性风险；在地域上的影响和延伸，也可称之为区域性风险。系统性风险通常是用风险与冲击力两个指标来进行综合衡量，并根据风险与冲击力的不同评级，对评估对象分类进行系统性风险评估。一般而言，冲击力评级对系统性风险的影响，要大于风险评级对系统性风险的影响，这也是当今世界各国对系统性风险的防范远高于一般风险防范的缘故。

　　改进特设监管的建议

　　从上述分析中我们可以看出，特种设备安全是社会生产与生活安全的一部分。特种设备安全监管模式，取决于社会安全价值取向和体制设计；安全监管的成效，更多的是由系统性风险和社会安全可置信度水平所决定。

　　用现代安全监管理论和先进的监管模式来考察，我国特种设备安全监管还存在以下的不足和问题：

　　特种设备安全监管的体系建设尚不完善，系统作用未能有效发挥。法制体系中，《民法》、《消费者权益保护法》作用有限；主观故意导致的特种设备安全事故难以纳入刑事追责范围；行政法律体系的主导作用，极大地扭曲了特种设备安全主体的权责关系。社会保障体系中，特种设备安全事故的保险救助和伤害救济制度至今未能建立，事故责任主体的赔付责任难以到位，经济惩罚力度过小。技术支撑体系中，隶属于政府部门的技术机构承担着大量的检测、评估、鉴定等业务，而由于事业单位改革的滞后和市场秩序的不规范，这些机构还难以与政府部门相脱离，导致政府监管中的角色矛盾。

　　特种设备安全监管模式层次不清，主体责任不落实。我国现有的特种设备安全监管模式以政府为主，设立了行政许可、定期检验、安全监察、行政执法等多种行政监管行为，企业的主体责任反而处于被动、从属的地位。导致一方面政府在政治和社会的压力下，不断将安全风险监管职责向风险控制、风险评估和风险识别延伸，监管范围越来越宽，行政资源越来越紧；另一方面，本应处于安全责任顶端的企业主体责任，却在整个司法、行政和社会安全管理体系中处于应对政府要求的低层次从属地位，以至于在企业和社会上形成只要遵守和满足了政府最低安全规范与要求，就是尽到了责任的错误认识。业主的安全意识、防范措施和投入力度都远低于发达国家水平，安全可置信度达不到社会普遍认可程度也就是必然结果了。

　　特种设备安全仍停留在单机、单环节风险监管阶段，系统性风险评估和防范措施远远不够，迫切需要企业、政府和社会各界共同努力，建立起完善的系统性风险防范体系。

　　针对这些问题，我们应该在以下方面采取措施予以解决。

　　一、进一步推动和完善特种设备安全体系建设，构建起以企业主体责任落实为核心，权益损害赔付（包括精神赔付）为制约，保险救助与社会救济制度为保障，技术支撑为基础，政府监管为一般强制的现代安全监管法制体系。

　　二、改革和完善特种设备安全监管模式，突出和明确企业的主体责任，树立起没有任何外来监管，也要主动确保安全的责任意识。将风险源识别、风险评估和风险控制作为企业安全管理的必然要求予以落实，并对风险控制措施的实施情况进行内部监督考核，形成企业风险防范的内部闭环控制。政府监管部门要积极服务企业开展风险源识别和风险评估工作，在综合考量社会安全风险接受程度和经济社会发展水平的基础上，制定统一、合理的安全监管规范与制度，并对这些规范与制度的执行情况，实施强制监管。

　　三、转变政府部门监管重点，建立起技术法规体系，突出系统性风险防范工作。将依据标准和规范全面检查和衡量企业安全风险的工作内容，交由技术服务机构或第三方中介组织完成，在企业自行评估基础上，定期约请第三方进行评估，评估后由第三方向政府部门提交评估报告和监管意见。政府部门要重点加强系统性风险防范工作，广泛开展系统性风险分析和评估，对标准和规范中切实关系到人身财产安全的关键指标和行为要求，以及可能导致系统性风险的环境要素和安全对象，制定相应的技术法规，纳入政府强制监管的重点内容。

　　（作者为广东省质监局副局长）