行政执法文书票据化管理制度初探

　　提 要

　　行政执法活动中的具体行政行为是通过使用执法文书来实现的。所以，规范使用执法文书，依法获取和保全有效证据、正确采取必要的行政强制措施，最终达到预期的执法目的和应有的执法效果，是执法文书应用的基本原则。

　　笔者通过对执法实务的研究和探讨，提出了在质监系统稽查机构和具有行政监管职能的业务科室建立执法文书票据化管理制度的构想并付诸实施，通过建立行政执法文书流转台账，统一管理文书的领用、流转、销号和作废文书的保管。

　　行政执法活动中的具体行政行为是通过使用执法文书来实现的。所以，规范使用执法文书，依法获取和保全有效证据，正确采取必要的行政强制措施，最终达到预期的执法目的和应有的执法效果，是执法文书应用的基本原则。由此可见，行政执法文书对于行政执法工作而言，既是不可或缺的手段和载体，也是重要的形式和内容。既能保证执法活动依法顺利展开，又能充分发挥对行政违法相对人的惩戒和威慑作用。

　　行政执法文书的使用管理亟待加强

　　行政执法工作的法制性、政策性、规范性很强，但长期以来，这个领域却程度不等地存在着随意性大、办人情案、执法不公等违法违规现象，在很大程度上削弱了行政执法工作的严肃性和有效性，也损害了人民政府依法行政的形象。

　　究其原因，一方面是因为执法人员素质参差不齐、教育管理失之于宽，以权谋私、权钱交易时有发生；另一方面，依法行政、严格执法的社会氛围不浓，执法活动往往受到来自各方面的干扰和掣肘。而执法部门的内部制约机制不健全，尤其是执法文书的使用管理不够科学规范，也从客观上给违法违规现象的滋生和蔓延提供了较大的空间。随意更改、抽藏隐匿、私自出具执法文书等行为成了少数执法人员的惯用手法，给行政执法工作带来了严重的隐患。因此，加强对行政执法文书使用的管理，成为行政执法监督工作的当务之急，有必要从机制形成上进行探索和完善。

　　建立行政执法文书票据化管理制度

　　笔者通过对执法实务的研究和探讨，提出了在质监系统稽查机构和具有行政监管职能的业务科室建立执法文书票据化管理制度的构想并付诸实施，通过建立行政执法文书流转台账，统一管理文书的领用、流转、销号和作废文书的保管。其主要做法：一是执法文书的编号联页。对各类行政执法文书，均加印顺序编号，指定专人集中保管，加盖专用联页章后，登记发放使用。二是执法文书的使用。所有行政执法文书，均编号联页、登记领用；使用过程中用作草稿、演算稿纸或作废的文书，及时交回、登记销号。三是执法文书的统一管理。每月清查，动态监管，发现流失，查明原因，立即报告；工作办结后，随卷附上《文书使用清单》，并将清单副本及时上交备查。四是责任追究。凡不及时制作《文书使用清单》备查者，责令当事人书面检查；使用未经编号联页登记的文书或擅自处理作废文书的，卷宗视作无效，并追究当事人私自办案或办人情案的责任。

　　行政执法文书实行票据化管理，其目的是从制度层面使每一份文书全过程纳入统一管理，把执法过程中的违法风险值降至最低。其核心就是以制度管人、以制度管事。

　　该项制度推行以来，反响强烈，评价很高：一是具体工作人员普遍反映，以制度促自律，能有效规范执法行为；二是单位领导和其他科室人员普遍感到，该项制度是对说情打招呼的一道有效屏障；三是行政相对人普遍认为，质监部门执法严明、程序严格，对法律法规的敬畏心理自然增强；四是社会各界普遍认为，执法者勇于律己，切实维护了法律的尊严。

　　行政执法文书票据化管理意义深远

　　建立行政执法文书票据化管理制度，能够从机制上堵住执法不公、执法随意、私自查案、人情办案的漏洞，规范执法行为，提高办案质量。

　　所有行政执法机关、司法机关和其他各类行政机关的行政事务都具备一个共同的特性，即“公权性”，同样也都应当遵守一定的运行规则，只有这样，公共权力的运行才能够高度公开透明和公正合法。基于行政执法文书票据化管理制度的基本原则和普遍意义，各行政执法机关、各级司法部门均可以结合自身实际参照应用，各类国家行政机关在行使公共权力过程中，也可以借鉴此项制度的基本做法，规范本部门行政文书使用的管理。

　　我们有理由相信，各级各类司法、行政机关通过探索建立符合工作实际的行政文书和执法文书的票据化管理新机制，公共权力运作的规范性和透明度一定会有质的提升，并最终推动我国的法制化进程。

　　（作者单位：江苏盐城市东台质监局）