政府部门把目光转向ISO9000质量管理体系

　　曾留学英国、香港的“海归”博士李绥州，是广东省委党校研究、讲授行政管理学的专家。最近几年，他对政府部门导入ISO9000质量管理体系进行了特别关注，发表了多篇学术论文，也为不少党政机关的ISO工作提供咨询服务，研究成果为多个部门所吸收应用，在国内政府部门导入ISO9000质量管理体系方面很有影响。特别是极力推进ISO9000质量管理体系的江门市市长王南健，就通过ISO9000质量管理体系认证的江门市直机关如何持续改进、创新提高，近日特聘李绥州为“贴身顾问”。为此，记者就政府部门导入ISO9000质量管理体系专门采访了李绥州博士。

　　“到目前为止，中国已经有2000多个政府部门通过了ISO9000认证。一个通过是偶然，两个通过是巧合，这么多部门愿意导入ISO9000，并且通过了认证，应该说是历史的进步，是有其必然性的。这是在科学发展观的指导下，各级党委和政府落实以人为本的执政理念、建设服务型政府的新探索。”李绥州博士开门见山说了这些话。

　　建立服务型政府的需要 ISO9000作为一个有效的管理工具和管理技术，政府部门应积极导入，通过制度的约束和规范，使政府人员严格履行职责，为社会提供更优质、人民群众更满意的服务。

　　提高政府公共管理水平和服务质量的需要 以前公共管理只是单纯的追求速度和效率，片面追求GDP增长，现在讲求“以人为本”、和谐发展，特别是从国际上发达国家和地区的走向来看，必须注重质量。由效率转向质量，这是全世界公共管理发展的趋势。靠什么来提高质量，这就需要一套合适的工具，需要一套适当的标准，ISO9000不啻为一个好的选择。

　　政府自身规范化运作的需要 以前很多政府部门随意性大，做事缺少标准和程序，很多方面不规范，这样不仅管理和服务的质量得不到保障，效益也得不到保障。特别是在依法行政的大背景下，政府部门必须依法办事，按规则行事，并且这方面的要求也越来越高，ISO9000作为一个工具，可以规范政府部门人员的行为。

　　建设和谐社会的需要 要想化解社会矛盾，让人民对政府满意，对政府进行有效监督，树立对公共管理的信心，ISO9000就是有效的工具。如群众的满意度调查等，都可以使政府的政策及时和人民群众的愿望、需求结合起来，人民群众的诉求得到了及时的回应、对政府服务满意了，就会促进社会的和谐发展。

　　从通过认证的政府部门实践来看，对于推动机关内部效能建设的意义非同寻常。

　　政府部门导入ISO9000是通过技术的手段，是在传统公共服务的平台上通过管理流程的再造和方法的改进提高管理和服务质量，这是政府追求管理规范化和标准化的有益尝试和探索。我国地方政府导入ISO9000与国际社会基本保持同步，并没有落后太多。地方政府部门导入ISO9000是出于机关效能建设的自觉意识，并没有上级领导政策文件的具体指导。

　　李绥州接着介绍说，广东省江门市直机关导入ISO9000是王南健市长推动行政管理创新的结果，取得了良好的效果。浙江省绍兴市政府办公室导入工作是时任办公室主任徐明光推动的结果，是在政务公开的背景下探索办公室工作规律的基础上，“创新管理制度，更好地为群众服务”的结果。导入ISO9000考虑的是机关效能建设，提升服务质量。通过对江门市、广州市开发区和绍兴市政府办公室的调研，导入ISO9000的效果是明显的。

　　机关办事流程进一步规范，内部管理进一步加强 导入ISO9000以后，每一个岗位的机关干部职责、权限以及业务标准、所需能力要求等全部反映在“职位说明书”和“工作指南”里面；机关制定了覆盖全部业务的工作规范；每一项工作、每一道业务流程都明确规定。全部机关工作实现“无缝隙衔接”，不会因工作职责不清而扯皮或出差错。

　　通过建立监视和测量制度，实现了“过程控制”。办事效率和工作质量得到提高，为公务员绩效考核提供了坚实的依据 各项业务都要填写《服务提供过程记录》，将重要的日常业务详细记录，实施“过程控制”，提高了承办人的办事效率。

　　公共服务质量理念深入人心，工作人员责任感、事业心明显增强，工作质量明显提高 《质量手册》规定了各导入单位的质量方针和服务理念，并且转化为工作人员的自觉行动。《职位说明书》和《工作指南》对岗位的职责、权限、具体工作要求规定明确，“责、权、利”完全统一，管理目标清晰；严格执行月度、季度对照考核，有效解决了“做好做坏一个样、做快做慢一个样、做与不做一个样”的问题。

　　单位领导从繁杂、琐碎的事务中被解放出来，可以专心思考战略与宏观问题 由于各项工作通过ISO9000文件而实现了规范化，机关干部各司其职、各负其责，遇事按照ISO9000规定的程序、依据、标准去做，不需要再过多请示、汇报，因而领导同志不再被机关琐碎事务所困扰。

　　保护领导及各级干部不因意外事件而被追究责任，是对干部职业安全权利的有效保护，也是现代政治文明的体现 在没有建立起规范化的问责制度的历史阶段，领导干部乃至一般干部随时可能会被各种意外事件而被问责。问责给各级干部带来了很大的压力，担心承担许多本来不该承担的责任。

　　综合来看，党政机关导入ISO9000的效果是显著的，做到了机关工作的规模化、标准化、程序化，实现了以公民/顾客为中心，实现了管理与服务方法、标准、程序的持续改进，提高了公职人员的职业意识、职业责任感，实现了管理过程的可追溯性，理顺了管理与服务的流程等。一项管理技术可以带来这么多好处，值得大力推广。

　　“ISO9000是我们找到的提高公共服务水平的最好办法。在没有更好的办法以前，我们会持续改进，坚持把它做好。”李绥州引用江门市市长王南健所说。

　　对加强机关效能建设而言，没有哪种管理方法的效果可以与ISO9000质量管理体系相比拟。政府部门导入的ISO9000并非是包治百病的万能良药，它只是一种管理技术，因此只能在一定的范围内发挥作用，也因此会有不同的声音和看法。

　　李绥州指出，由于ISO9000的技术性特征，它所能达到的高度是有限的。ISO9000只是一种管理技术，属于工具理性的范畴，因此只能在一定的范围内发挥作用。管理技术的工具理性是一把双刃剑，既可以用来提高公共管理和服务的质量，同时也可以强化一些政府部门非理性的政策与制度。ISO9000不能很好地解决领导决策问题，尽管决策行为也可以设定为ISO9000程序与方法，但面对“长官意志”之类的东西，ISO9000是无能为力的。

　　政府部门内部和社会针对导入ISO9000的质疑一直没有停止过，归纳起来主要包括：

　　关于导入ISO9000花费更多的时间与精力问题 导入ISO9000是机关效能建设的基础工程，要把以前系统、零碎的管理制度整合起来，要把不规范的地方规范起来，要把管理中的漏洞弥补、缝合起来，这当然要花费一定的时间和精力。不少地方反映，推行ISO9000增加了太多的工作量，要编写文件，还要进行工作记录。经过分析我们认为，编写文件辛苦的主要原因是对ISO9000了解不够，没有吃透其精神实质，以致走了太多的弯路。要熟悉ISO9000精神及相应的行政管理专业技能，这样编写文件并按文件办事，其效率会大大提高。导入的初期阶段，增加工作量是肯定的，但从长远看，基础工作做好了，办事规范化了，工作井井有条，导入ISO9000是节约了时间而不是浪费了时间，提高了效率而不是降低了效率，减轻了公职人员的负担而不是加重了负担。

　　ISO9000管理规范“束缚手脚”，以致工作起来造成缩手缩脚的问题 ISO9000精神就是要终结过去凭经验办事、工作随意性过大、自由裁量权过大、工作无章法的现象。如果“手脚受到了束缚”，办事要“先看文件规定”，这是进步而不是代价。

　　关于ISO9000标准转换的问题 ISO9000最先应用于制造业，是企业管理的工具，最近逐步被引入公共部门。但一些党政机关聘请管理咨询顾问公司辅导，引入了适用于企业的ISO9000标准。其原因是一般的管理咨询顾问公司对公共管理与服务的性质把握不准，也没有掌握专门适用于公共部门的ISO9000质量管理体系文件，因此在术语选择、操作流程上仍按企业的一套标准来做，以至于概念拗口、操作繁琐、针对性不强、文件体系过于复杂等，出现了ISO文件规范与实际运作的“两张皮”现象，这是问题的根源。

　　尽管人们还有不同的认识和看法，但无可否认，2000多个政府部门通过ISO9000认证，并且还有很多政府部门正在按照ISO9000标准开展工作，这充分说明了其强大的生命力。对于党政机关导入ISO9000，李绥州提出了自己的想法和建议。

　　政府部门导入ISO9000应大胆往前走，要从氛围、改造及培训上下功夫。

　　要创造一个良好的社会环境 一个事物的发展壮大，需要良好的土壤，党政机关导入ISO9000也是如此。要营造一个良好的政府适用ISO9000的氛围，让更多的人理解、接受并应用之。在这里特别需要指出的是领导的认识非常重要。从导入ISO9000的政府部门来看，哪个单位领导重视，哪个单位的效果就好。反之，如果领导不重视，效果就差。而ISO9000的一个重要特点就是持续改进，在于制度成果的逐步积累。如果领导对持续改进的意识淡薄，往往会因人而废，制度的积累也会半途而废。因此良好社会氛围的形成关键是各级领导的重视。

　　要对ISO9000本身进行“中国化”和“地方化”改造 所谓“中国化”改造，就是如何使之适应中国政治体制、政治话语的特点，如何用鲜活而非晦涩、陌生的话语来写文件；所谓“地方化”改造，就是如何根据当地党政机关的职能、机构及其运作的实际情况来改造。在改造过程中，要大刀阔斧的精简文件体系，内容结构、程序文件都要压缩，如果文件内容几千字就很容易掌握，而几十万字的文件是没有人能全面掌握的，所以“中国化”和“地方化”改造的核心是要力戒形式主义。有些程序性文件可以考虑删除，如“人力资源管理程序”。我国已有规范的公务员管理制度，覆盖了公务员管理的录用、考核、培训、职务升降等各个环节。而这些制度并非ISO管理文件所能完全容纳，勉强加进去显得不伦不类。因此，为了使ISO工具更好用，有必要结合国情进行技术改造。

　　要对政府部门工作人员进行科学合理的培训 ISO9000从理论到应用都是一个庞大的体系，对于机关干部来说，来自不同的年龄阶层、不同的专业背景和不同的工作岗位，要让他们全部了解庞大的ISO9000的理论体系与方法体系是比较困难的，也是没有必要的。因此让他们能够把握岗位指导书、操作的标准和程序就可以了，每个公务员都进行全面系统的学习没有实际意义。

　　李绥州强调说，在中国经济迅速发展对公共治理提出越来越高的要求面前，我们不能困坐愁城，公共管理的突破和发展应该寻求政治体制改革之外的技术路径。包括ISO9000在内的技术革新就是理想的选择，在建设“服务政府、法治政府、责任政府和廉洁政府”的道路上会走的很远。