新中国60年特种设备安全监察事业发展巡礼

　　60年，在历史的长河中不过是短暂的一瞬。但在这一个甲子的历程里，我国特种设备事业却经历了“三起两落”的曲折和磨练，直至今天取得了长足发展。

　　1955年，国家在劳动部设立国家锅炉检查总局，开始对锅炉、压力容器等实行国家安全监察。此后，安全监察机构经历了1958年的削弱、1963年的重建、1966年的撤销和1978年的恢复。机构的每一次变化，都牵动着特种设备事故率的起落。1966年之后，特种设备事故进入高发期。根据1979年锅炉压力容器事故率统计，当时万台设备事故率是7.9起，而2008年同类万台设备事故率为0.25起。30年下降近32倍，每年平均递减约11.2%。特别是国家质检总局成立以来，在设备总量增加一倍多的情况下，全国特种设备事故率呈明显下降趋势。特种设备安全状况在全国安全生产领域处于较好水平。

　　这一成绩的取得，凝聚了几代投身于特种设备事业的人们的智慧和汗水；这一成绩的取得，要归功于完善的法制、创新的机制、进步的科技和健全的队伍。

　　宋继红：从拍拍脑袋到“舌战群雄”

　　上世纪70年代末，刚刚参加工作进入特种设备安全监察领域的宋继红，有幸参与了奠定锅炉压力容器安全监察基本制度的《锅炉压力容器安全监察暂行条例》（以下简称《暂行条例》）的起草工作。“这个条例的出台是‘炸’出来的。”说起《暂行条例》的起草背景，现任国家质检总局特种设备安全监察局副局长的宋继红记忆犹新。

　　1979年，河南南阳柴油机厂浴室热交换器爆炸、浙江温州电化厂液氯钢瓶爆炸、吉林省煤气公司液化石油气厂400立方米球罐破裂造成火灾。3起恶性事故的连续发生引起了国务院的高度重视，决定恢复机构，启动立法工作。

　　“《暂行条例》的起草工作就好比在白纸上画图，没有什么经验，仅有4个安全技术规范可供参考。”宋继红和同事们在借鉴了苏联、美国、日本等国有关法规条文后，起草工作很快完成，并于1982年2月正式颁布。“那时真是拍拍脑袋就写，有关行业主管部门也提不出太多具体的意见。”但正是这样一部条例，为当时我国建立锅炉压力容器安全监察制度提供了法规性依据，初步确定了对设计、制造、安装、使用、检验、修理、改造7个环节实施全过程安全监察的基本制度，为今后的法规体系建设奠定了基础。

　　此后，与法规制定工作结缘的宋继红又亲历、见证了特种设备法规标准体系不断完善的过程。《暂行条例》施行20多年后，不能完全适应当时经济社会发展的需要。2001年6月，国家质检总局向国务院提出了修订《锅炉压力容器安全监察暂行条例》的建议。

　　“当时有的部门对我们的全过程安全监察制度有异议，提出将安装以后的环节调整到其他部门管理。”宋继红说：“我们提供了许多数据说明这套制度在降低事故率、确保安全等方面的重要性。”为配合条例的修订，特种设备安全监察局、原中国特种设备检验检测研究中心联合进行了国内外特种设备安全监察体制的研究，提供了一些可借鉴的经验。国务院法制办与建设部、国家安监局以及中石化、中石油等进行了多次协调。“那时，每周开会我们都要据理力争，在一些问题上都快磨破嘴皮子了。”

　　历经1年零9个月的反复争论和修改，《特种设备安全监察条例》从2003年6月1日起正式施行，同时废止了《暂行条例》。《特种设备安全监察条例》的颁布，是特种设备安全监察工作发展史上的里程碑，它既是以法规形式对改革开放以来我国特种设备安全监察体制和基本制度的新总结，更是实现安全监察工作跨越式发展的新起点。该条例首次明确了企业全面负责、政府督促领导、部门依法监察、社会广泛监督的新格局，具有鲜明的时代特点。

　　2009年1月24日，温家宝总理签署公布了《关于修改<特种设备安全监察条例>的决定》，对《特种设备安全监察条例》进行修改，明确了特种设备事故调查处理、节能减排的相关制度。

　　如今，具有中国特色的特种设备法规标准体系已初步形成，共有国务院条例1部、规章11件、安全技术规范115个、相关标准1500余个和地方性法规规章10余个。这些都为特种设备安全监察工作奠定了坚实的法制基础。目前，特种设备安全监察局正在就特种设备安全立法工作积极准备着。

　　李学仁：行政许可制度为特种设备

　　安全监察提供保障

　　原国家质量技术监督局锅炉压力容器检测研究中心主任、已退休多年的李学仁，回忆起当年自己组织并参与实施的压力容器制造许可时，眼里依然放光。“许可制度的建立，既保证了特种设备的安全，又符合科学、现代、国际化的发展要求。”

　　由于1979年的3起恶性事故，国家决定对全国球罐进行普查。“当时用1亿元、1万人对全国5000多只球罐进行全面检查，结果发现90%以上都有问题，有的裂口深度已达壁厚的2/3。设计、制造和安全附件的问题占了大部分。”李学仁回忆说，改革开放前，国家只有简单的制造标准，在很多方面都不统一。“当时，一些厂已经对提高球罐质量、统一标准有些想法。特别是一些接触到国外进口设备的企业，其先进的管理方法如标记移植、焊接工艺事前评定等对国内企业的触动很大。”

　　1982年，《暂行条例》对锅炉、压力容器的设计、制造、检验、使用登记等实施许可做出规定。这一制度在我国行政管理领域属于较早设立的许可制度。随后，李学仁与几十名专家组成审查组跑遍全国，落实以建立质保体系为核心的许可制度。“首先我们选择基础较好的5家厂进行试点，一边学习，一边审查，逐步形成了一套适合我国特点的审查办法。”李学仁说，在开展许可的初期，这项工作还遇到了来自原化工部、原机械部等单位的阻力。当时吉林、四川有两个大厂分属这两个部，在扩大试点阶段的审查中意外没有通过，而四川一个不知名的小厂却获得好评。“他们开始以为我们故意刁难，进而对这项工作产生怀疑。但是当我们将审查条件和这两个厂在焊工技术、质量管理方面存在的问题清楚地摆出来之后，他们开始慢慢接受并转而支持许可制度的实施。”

　　到1987年，全国已有2000多家企业先后拿到了压力容器的制造许可证。锅炉生产企业由400家压缩到200家左右。锅炉、压力容器的制造质量有了保证。

　　此后，压力管道、起重机械、电梯、大型游乐设施等的行政许可工作逐步开展。按照2003年《特种设备安全监察条例》和有关的规定，对锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施的安装、改造、修理单位均由质监部门组织实施行政许可。同年，国家质检总局就锅炉、压力容器、压力管道等的使用规定作了进一步明确。现在，实行安全监察的压力容器，问题率已由实施许可制度之初的约100%下降为不到5%，达到国际水平。值得一提的是，上世纪90年代，我国还建立了进口设备的许可制度，对把住进口设备质量关发挥了重要作用。目前有38个国家、地区获得我国特种设备进口许可证754张。

　　2003年6月，国家质检总局对特种设备行政许可实行改革，其核心就是建立审查、批准、监督“三分离”的许可工作机制。根据2003年至2008年的统计数据显示，下放许可权限后，质检总局审批占30.5%，下放省级质监局审批占69.5%。改革后的行政许可制度，实现了安全监察重心的转移，提高了工作效率，强化了监督机制。

　　曹怀祥：眼观、锤敲一去不复返了

　　科学技术是中国特种设备安全监察事业生存和发展的基础和动力，这一点曹怀祥感同身受。从一名普通的检验员成长为今天山东省特种设备检验研究院总工程师，曹怀祥经历了特种设备领域的科技“巨变”。

　　建国初期直至70年代，锅炉等特种设备的检验主要靠锤敲、眼观，检验人员的装备不过是一把铁锤和一个手电筒。1992年夏，参加工作伊始，曹怀祥就参加了一次小型热电厂的锅炉和配套容器检测工作。几位老检验员带着他，拿着手电和铁锤进入容器，用放大镜观察寻找各种缺陷，用粉笔做出标记。“我们几个年轻点的，按先前标注的部位进行拍片，需要把几十公斤重的射线机放置在各个要求部位，工作劳动强度极大，现场防护条件也较差，跟现在的检验手段没法比。”回想当年的工作场景，曹怀祥一阵感慨。

　　如今，声发射检测技术、TOFD、相控阵检测技术、涡流检测技术、数字超声检测技术、数字射线检测技术、漏磁检测技术、金属磁记忆检测技术等新型检测技术以及计算机辅助评价、数值仿真等技术快速发展并付诸应用，使得检验人员可以方便地做到对各种缺陷的定性、定量。对一些特殊的设备，可以实现不拆除保温层、防腐层对其进行检测，可以不进入设备对其内表面缺陷进行检测，可以对设备做出整体性安全评价，可以用数字化的手段对设备缺陷及安全状况进行分析。“科技的进步，从根本上改变了从前靠经验对设备进行检验和安全性判断的历史，对确保特种设备安全运行起到了极大的推动作用。”曹怀祥说。

　　建国60年特别是改革开放30年来，我国特种设备科技工作硕果累累，仅从重大科技项目的立项就可见一斑。在承压类特种设备方面，原国家科委在“七五”期间设立了重点科技课题“带缺陷压力容器安全性评定研究”，并作为“八五”攻关课题的预研究课题。“八五”期间，原国家科委首次将特种承压设备安全技术研究纳入国家重点科技攻关计划，设立了“在役锅炉压力容器安全评估与爆炸预防技术研究”课题，以解决长期困扰安全生产的设备隐患科学评估与综合治理难题。“八五”之后，国家科技部进一步加大投入力度，分别设立了“九五”国家重点科技攻关课题“在役工业压力管道安全评估与重要压力容器寿命预测技术研究”、“十五”国家重点科技攻关课题“城市埋地燃气管道及工业特殊承压设备安全保障关键技术研究”以及“十五”国家科技攻关滚动课题“城市燃气管道安全保障关键技术研究”。

　　经过20多年的攻关研究，5项承压类特种设备课题计划在压力容器、工业压力管道和城市埋地燃气管道的检测、监测和安全评定、风险评估、寿命预测等方面实现了一系列重大突破，攻克了150多项技术关键，取得100多项技术成果，获得了两项国家科技进步二等奖。到2008年为止，各阶段攻关课题研究所取得的重大成果已经分别在石油、化工、电力、核能等行业数百家企业的重大、关键装置的检验检测、不开挖检验、在线检测和安全评定、风险评估中得到成功的应用。今年3月，由中国特检院承担的“十一五”国家科技支撑计划重点项目的5个课题、28个专题、76项任务全部通过验收。该项目共解决198项关键技术、获得46项综合成果、提出50项新方法、研制23件技术标准规范、研制18台套新设备、申请35项发明专利。

　　马昌华：从一门心思搞锅炉到与时俱进谋发展

　　1964年，从化工学院毕业后分到原劳动部工作的马昌华，开始了他挚爱一生的特种设备安全监察事业。

　　“特种设备的监察队伍是从‘11条好汉’起家的。”回忆起当年的老前辈，马昌华娓娓道来。“这11个人几乎都来自铁路行业，大部分担任火车司机，对锅炉等设备的经验丰富，都有专科学历。这支队伍在当年来看整体素质是比较高的。”

　　从1978年特种设备安全监察机构不到100个，仅有500人，到目前，国家、省、市以及大多数县质监部门都设置了特种设备安全监察机构，共3011个；市以上质监部门全部设置了特种设备检验机构，共359个；安全监察和检验人员共35687人，不断壮大的队伍为安全监察工作提供了坚实保障。

　　1978年机构恢复后，为了尽快适应安全监察工作，原国家劳动总局锅炉安全监察局开始举办各种培训班。“1981年，锅炉安全监察局在河北保定市举办压力容器安全监察技术干部训练班（为期3个月），这批干部成为以后一个较长时期的安全监察骨干力量。”马昌华回忆说。1984年，锅炉安全监察局支持西安交通大学举办锅炉专修班，为特种设备安全监察和检验机构、企业培养了大批专业技术人员。2003年，国家质检总局首次实施了安全监察人员的全国联考。2007年，国家质检总局对全国特种设备安全监察员进行能力培训，2007年和2008年受训人数达7000多人，使安全监察人员的监管能力明显提高。目前，检验机构人员持证率达到75.7%，大专以上的文化程度由原来不足60%提升到70%以上。检验师以上持证人员总数已达到持证检验人员总数的40%以上。

　　在马昌华看来，特种设备安全监察和检验队伍素质的提高除了体现在技术素质，还有就是视野的不断开阔和与时俱进的创新理念。“以前，我们是死盯着锅炉。1978年机构恢复后，局里就出现争论，认为应该将名字改为锅炉压力容器安全监察局，扩大监察重点。”1980年8月，锅炉安全监察局正式改名为锅炉压力容器安全监察局。1998年政府机构改革时，当时主持工作的马昌华，力主把电梯、防爆电器等原归劳动部职业安全卫生与锅炉压力容器监察局的职能，包括之后的索道，都一并划转到国家质量技术监督局，保证了业务人员、管理资源和监管技术的不流失。1999年，划转后的锅炉压力容器安全监察局改称“锅炉压力容器及特种设备安全监察局”，综合管理锅炉、压力容器、电梯、防爆电器等特种设备的安全监察工作。全国特种设备安全监察范围在这次改革中得以扩大并统一。

　　近年来，为适应经济社会发展的需要，特种设备安全监察队伍坚持在创新中发展的工作理念，不断创新工作机制，推进行政许可的改革创新、开门立法的改革创新、检验机构联合重组的改革创新、现场监管方式的改革创新和科技创新；提出建立5个工作体系即法规标准体系、动态监管体系、安全责任体系、应急反应体系和安全评价体系。

　　经过几十年的锻炼，现在，特种设备队伍已成为一支特别能吃苦、特别能战斗的队伍，在抗非典、战冰雪、抗强震、保奥运的艰苦一线，总能见到他们的身影。2008年10月，质检总局特种设备局荣获中共中央、国务院、中央军委授予的“全国抗震救灾先进集体”称号，2009年，又再次荣获中央国家机关工委授予的“五一劳动奖状先进集体”。

　　60年，弹指一挥间。这一个60年，特种设备事业在探索中不断成长；下一个60年，特种设备事业将在创新中不断壮大。