宁波检验监管“三管理”模式改革纪实

　　编者按：破解检验监管工作难题，创新检验监管体制机制，促进检验监管科学发展，是检验检疫部门思考了很久、议论了很久、向往了很久的重点课题。宁波检验检疫局树立和强化科学监管的理念，大力优化检验监管模式，加快检验放行速度，真正做到了监管与服务并重，在服务中科学监管，在监管中优质服务，实现了“管得住，管得好，放得快”。为完成检验检疫繁重任务、促进检验检疫科学发展、贯彻落实国务院“质量和安全年”专项部署、促进提高产品质量安全水平作出了应有的贡献。

　　车间内机器飞速地运转，流水线上的员工们不停地忙着手中的活计，熟练的技术让他们在一道道工序中游刃有余……在宁波神剑电器制造有限公司的生产车间，工人们高涨的工作热情足以和外面炎热的天气媲美。

　　“自去年底以来，我们采用了流水生产线，签订了质量承诺书，质量把关的主动性大大增加，产品出口美国、阿根廷、法国、英国等30多个国家，并为国内外多家知名客商进行OEM（来料加工）。”该公司总经理葛挺不无得意地向记者介绍。2008年12月15日以来，葛挺以宁波检验检疫局实施 “三管理”模式为契机，一改数十年来美容美发器具生产行业由一个工人从事所有工序的做法，并成立了宁波市首家市级美容美发器具工程研发中心，为企业科技创新装好了“发动机”。

　　就在“三管理”促使“神剑”走向世界的步伐越发势不可挡的同时，许许多多的报检员也感受到了和葛挺一样前所未有的兴奋。

　　“‘三管理’模式让我们得到了真正的方便，以前那样来回三、四趟，现在一趟就能拿到通关单了。”这是宁波龙佳电器有限公司的报检员小马深刻的体会。龙佳公司位于余姚市小曹娥镇，小马从公司到余姚检验检疫局往返一次就要花费两个多小时，以前从报检到约检再到取单，每份通关单证小马都要往返多次才能拿到。

　　同样，还是这个“三管理”，改变了批批检验、抽批检验将检验检疫部门陷于疲于应付日常的检验、出证工作的局面，以华丽的转身，实现了检验检疫人员有充裕的精力和时间对重点企业进行有效的监管，对有需要的企业进行高效的帮扶。

　　今年4月底在所有的机电产品实施、9月底在所有的纺织服装实施、12月底在所有的其他工业品实施……在这张进度表的背后，宁波检验检疫局“三管理”模式犹如一粒种子，带来了企业自律与检验监管的春天。

　　应运而生的起点

　　“准入管理+分类管理+监督管理”——在宁波，无论是检验检疫部门还是进出口企业，无不津津乐道这几个名词。它们正是“三管理”模式的组成要素。

　　“归纳起来，‘三管理’模式包含三个核心目标、三个监管对象、三个关键要素、一个转换机制和四个保障措施。”宁波检验检疫局副局长李忠榜解释说，三个核心目标一是“守法诚信享便利，违法失信受惩戒”、二是“企业是产品质量和安全的第一责任人”、三是“解决人手紧与任务重之间的矛盾”；三个监管对象“人、企业、产品”所对应的三个关键要素“诚信自律状况、质量保证能力、产品风险控制”；一个转换机制就是将企业分成验证监管和严密监管两大类，两者间互相转换；四个保障措施就是“准入管理、日常巡查、突击稽查、后续监管”。“三管理”模式的核心是分类管理，即将企业分成验证监管和严密监管两大类，三个关键要素都“信得过”的企业，实施“信用监管”或“验证监管”，即把报检、检验和放行这个一一对应关系缩小为报检、放行的关系，给这些企业予极大便利；对“信不过”的企业则实施“一般监管”、“严密监管”或“特别监管”，采取抽批、批批以及类似于“黑名单”等更为严格的特殊监管等方式，进行“惩罚性”检验。宁波检验检疫局检验监管处处长童存康认为，这是现有条件下，宁波检验检疫局找到的最有效、最实际的检验监管方法。

　　事实上，持有这一看法的远不止童存康一人。早在“三管理”模式探索之初，曾任国家质检总局检验司副司长的宁波检验检疫局局长山巍就敏锐地指出：“这个方法非常好，要在宁波检验检疫局尽快推广”。此后，宁波检验检疫局还得到了国家质检总局相关负责人“要再接再厉，搞得更成熟一点，争取在全国推广”的指示。

　　有诗曰：春风朝夕起，吹绿日日深。“三管理”模式从理念提出到逐步推行再到不断完善，它的出现决不是横空出世，而是有着深切的现实要求和历史背景。

　　2008年3月，春寒料峭，国家质检总局在成都召开进出口商品检验监管会议。魏传忠副局长在会上作完报告后，又参加分组讨论。

“目前的检验监管模式，一是有效性不高，二是企业有所抱怨，能不能寻求一种更为有效的方法呢？”魏传忠炯炯有神的目光凝视着会议代表们，充满期待。

　　在座的李忠榜顿觉心头一热，这不正是宁波局一直努力的方向吗？2005年和2007年，宁波局曾尝试对工业产品检验监管模式进行改革。但是，两次改革虽然让检验监管工作有所提升，却始终未能解决最根本的问题。纵观我们的检验监管模式，重点依旧放在对商品的“批次管理”和检验上，没有突出政府部门的作用主要是对企业及行业的有效监管。而对目录内商品实施批批报检出证的基本工作方式，也不能适应对外贸易量和贸易发展方式的变化。现在，现实要求和国家质检总局领导的嘱托交织在一起，没有理由不重新设计一套更为合理的模式。

　　这，就是“三管理”模式应运而生的起点。

　　从成都回来后，李忠榜立即在颇具创新土壤、思想活跃的余姚局召开调研会。他和检管处处长童存康、通关处处长诸敏、法综处处长张忠义以及余姚局局长徐云华、副局长戴晓燕组成“六人小组”，思考如何推进业务模式改革。“要打破传统的‘批检验’观念，弱化‘报检批’、‘检验批’、‘放行批’之间的一一对应关系，强化检验结果对监管效果的验证作用，不断提高监管的有效性。”围绕宁波局党组确定的这个目标，他们探索的步子迈得大而有力。

　　一天、两天、三天……15天后，“六人小组”结合宁波地区多年来出口电器检验监管工作的实践经验，分析众多出口企业的现状和特点，评估企业质量控制、检验监管、国外风险预警等因素，模式改革的雏形——“三管理”终于浮出水面。

　　那么，何为“三管理”呢？即“准入管理+分类管理+监督管理”：准入管理即综合利用质量许可制度、产品型式试验、首次出口企业质量保证能力核查，以及企业签署质量和安全承诺书；分类管理即在企业三个关键要素“诚信自律状况、质量保证能力、产品风险控制”综合评估的基础上，实施分类管理；监督管理即综合运用日常巡查、突击稽查、后续监管等方式实施现场验证、监管。

　　立足“管得住，放得快”宗旨的“三管理”模式，由此进入人们的视线。

　　从反对到赞赏

　　毛泽东说：没有调查就没有发言权。“六人小组”苦思冥想出来的“三管理”，不是拍拍脑袋就能变成现实，付诸实施还有漫长而艰辛的道路要走。

　　多年来，宁波局有一个良好的传统，那就是推行一个新事物时，要集思广益听取各方意见，要深入实际了解客观情况。“三管理”的实施，同样要遵循这条“铁律”。

　　“我们先后征求意见50余次，就是要通过‘头脑风暴’式的讨论来统一认识，通过一次又一次调研来找准方向。”童存康回忆该过程，依然历历在目。

　　2008年4月11日，宁波局在余姚召开第一次调研会。会上，出现了截然不同的两种声音。

　　“李局长，如果实施这个模式，我们的工作难以开展，无法确保监管有效。”说话的是余姚局检验一科副科长袁建淼，他的担心当时正代表了许多一线检验员的声音。那就是分类管理下对验证监管企业的监管中，把“批检验”环节拿出来后，即检验检疫部门只对企业自检的结果、第三方机构的检验结果进行验证性检验，准入管理和监督管理是否能跟上？

　　与此相反，余姚局局长徐云华、副局长戴晓燕等处以上干部却对这套模式十分赞同，认为将从根本上转变以往“批检验”的方式，将检验监管重点从“检验产品”转到“监管企业”上来。

　　一时间，大家对“三管理”模式的认识陷于“冰火两重天”的境地。宁波局党组意识到，“三管理”模式作为对长久以来检验监管方式的一次重大革新，首先要使所有涉及这项工作的检验检疫人员转变观念，正确认识到其内在的意义和重要性。

　　为了统一思想，宁波局不厌其烦地组织研讨、征求意见、专家评估……不知道开了多少个不同层次、不同对象、不同专题的会议。最后，大家将目光会聚在几个问题上：

　　实施“三管理”模式的前提，必须强化基础管理，搭建监管平台。换言之，要做到“数据准、情况明”。

　　“三管理”模式的第一环“准入管理”，对于多数工业产品来说并非行政许可项目，实际工作中尺度把握具有一定弹性。

　　日常巡查和突击稽查作为验证监管企业的能力持续性的现场验证，要确保取得实效、落在实处。

　　——“建立‘出口企业备案信息库’，将出口产品按型式试验涵盖规则分门别类地进行电子备案。一方面为企业产品开发提供详实的技术档案，另一方面为一线检验监管人员有的放矢监管打下基础。”

　　——“在玩具等产品已经实施的法定质量许可制度的基础上，推行首次出口质量保证能力核查，并对出口电器等产品实施型式试验管理，用半刚性的手段，来实现质量许可，落实准入管理。”

　　——“在日常巡查中核查企业能力的持续性、产品的符合性及企业诚信守法度，同时成立由宁波局稽查处、宁波局业务管理处和分支局综合部门组成稽查组，对企业和检验监管质量进行突击检查，确保稽查的独立性、公正性。”

　　围绕所有问题，宁波局局长山巍一声令下，各项工作紧锣密鼓地展开。

　　2008年5月16日，“三管理”模式框架图成功绘制；6月1日，宁波局印发“三管理”模式改革方案；6月25日，宁波局出台“三管理”模式工作规范；8月15日，宁波局印发“三管理”模式实施办法；9月1日，宁波局开始试点实施，机电处、慈溪局、余姚局、宁海局、鄞州局、奉化局、保税办等7个处局被列为首批试点机构……

　　马克思说：一步实际行动比一打纲领更重要。任何宏伟目标，任何有效的措施，任何重要的会议精神，如果得不到有效的落实，都是空谈。作为首批试点机构，各单位怎么才能应用“三管理”模式实现既能“管得住”又能“放得快”的大通关目标呢？

　　机电处积极落实模式推行的各项准备工作，成立指导小组、组织现场会、召开推广会和检验监管能力研讨会，在做好本地区推广工作的同时，对各分支局加强指导。

　　慈溪局突破检验监管文件多、检验项目杂、人手少、业务量大的重围，抓牢监管重点，将有限的人力资源集中到重点企业的高风险产品上，管住型式试验涵盖、管住产品一致性、管住特殊批验证。

　　鄞州局组织企业领导、技术质量主管、外贸业务主管和报检员等关键人员，深入宣讲“三管理”模式的具体内容。并开展科学而客观的调研，最终将目光锁定于出口塑料制品；

　　奉化局在对出口电器企业实施“三管理”模式的基础上，进一步扩大对出口服装、气动元件以及电线电缆等奉化特色出口产品实施“三管理”检验监管模式，探索出一条既符合地方经济特色又能促进外贸企业发展的“三管理”模式改革之路……

　　4个多月后，2009年1月12日，宁波局再次在余姚召开会议对“三管理”模式进行阶段总结评价；最近的7月14日，宁波局又一次召开总结推进大会，提炼经验，谋划未来。此时，一派喜人局面呈现在人们面前。

　　截至2009年6月3日，宁波局辖区共有1136家企业实施了“三管理”模式，其中919家出口电器生产企业已全面实施，验证监管、严密监管各占80%和20%；验证监管企业报检批的现场检验比例仅2.2%，而严密监管企业报检批的现场检验比例却高达54.1%，谁享便利一目了然。尤其是在如何监管上，有了意想不到的成效。过去，检验人员习惯于拿着报检单证去工厂进行检验，而新的模式弱化了批检验概念，加强了日常巡查和突击稽查；过去，检验人员下厂日常巡查重点不突出，新模式实施后，能对企业的薄弱环节进行监管，针对性强，目的明确；过去，检验人员对“管得住”信心不足，在新模式下，通过建立企业信息库，特别是产品信息，随时掌握企业情况，验证企业的质量管理和产品质量是否正常有效。

　　据统计，今年以来，宁波局共对实施“三管理”的出口电器企业开展了1087次日常巡查和193次突击稽查，发现产品问题90次，企业质量保证能力问题148次，企业失信行为105次，立案8起。由于突出了监管重点，现场检验检出率达16.7%，产品问题发现率达25.5%，企业问题发现率达8.9%，均较上年同期大幅提高；因为企业更加注重诚信和质量管理，产品型式试验一次不合格率、企业失信次数、立案数大幅下降，而企业与产品信息变更主动申报率等指标则大幅提升。

　　“‘三管理’模式实施以来，一切冗繁的单证处理步骤都被精简了。我们从管产品转变到管企业，将监管重点从产品前移到生产线上，前移到整个质量体系上，监管的针对性和有效性有了显著加强，企业的质量意识明显提高，降低了监管风险。”就连最初充满置疑的袁建淼，也来了个180度的大转弯，对“三管理”模式赞不绝口。

　　四两拨千斤

　　“检验工作要在出口把关过程中起到‘四两拨千斤’的作用。”这是王新司长的一个理念，也在宁波局探索和尝试“三管理”模式的过程中，得到了坚持和印证。

　　在余姚局，有这样一组数据：该局随机向111家企业负责人和报检员发放了《“三管理”检验监管模式问卷调查》，回收104家，从统计结果看，96．1%的企业负责人和95．2%的企业报检员都对“三管理”模式表示赞赏，一致认为实现了检企双赢。

　　“所有的单证都是集中审单，只要报检信息正确，报检至放行均能在0.5个工作日内完成，比先前3至5个工作日缩短了80%以上，通关速度大大提高。”余姚大华电器有限公司总经理罗建元说起“三管理”模式带来的好处总是喜形于色。

　　事实胜于雄辩。以宁波局一年机电产品28万报检批来算，相当于给企业节省了70万至126万个工作日。通检周期的缩短，大大节约了企业库存成本。折算成资金成本，仅库存这一项至少为企业节省了160多万元，适应了快进快出的竞争需求。

　　而与“放得快”相较而言，“三管理”模式所昭示的“管得住”理念，在实际应用中更是脱颖而出。

　　成立于1994年的宁波凯波集团有限公司（以下简称凯波公司），是一家生产电熨斗、油炸锅等小家电产品的民营企业。2008年9月22日，它被慈溪检验检疫局列为试点推行出口电器检验监管“三管理”模式的45家企业之一。以此为契机，凯波公司的质量自控能力以及诚信意识都得到了不小的提升。

　　一次，凯波公司有一批油炸锅要出口，客户已经验货合格。但在发货前，公司品检员发现有一部分成品机的主体有晃动过大的现象，虽然不会影响功能和安全，但评估可能会对销售造成影响。凯波公司即刻提出改善方案，知会客户，并以最快的速度完成改善，按期交货，得到了客户的高度评价。

　　“‘三管理’模式按企业的诚信情况、质量保证能力和产品的综合风险对出口企业实施‘分类管理’，从而对应采取检验监管措施，从某种程序上这是对出口企业在日常行为中的诚信和能力的评判。只有我们生产企业加强自律自控的管理意识，做到诚信经营，才能得到最大的便利，从而在市场竞争中能始终立于不败之地。”凯波公司董事长严杰波表示，出口企业如能持续享受检验检疫部门提供的便利，说明它的诚信和能力得到了国家出口质量管理权威部门的认可，客户也会对其持以更加信任的态度，从而与之保持更加亲密的合作，这对企业自身的声誉和持续发展会起到极大的促进作用。事实上，实施“三管理”模式以来，2008年10月至2009年2月，凯波公司的订单同比平均增加了8%。

　　与凯波公司相隔不远的大华电器有限公司，同样通过“三管理”模式收获了喜悦。由于更加注重以质取胜，大华电器有限公司的“贵宾客户”德国ELECTRONLUX公司对其产品的评价也高了，产品的最终投诉率从之前的2%下降到0.8%左右。

　　鄞州的恒达高电器公司曾连续几年未通过某大客户的现场考评，公司在“三管理”模式巡查和稽查的督促下对质量管理体系进行修订，变被动管理为主动管理，积极做到有无检查一个样，不再畏惧突击审核。该公司于2008年11月的客户考评中一举获得满分，一次就取得了数百万美元的订单。

　　的确，企业对“验证监管”的看重与珍惜，以及“验证监管”与“严密监管”之间的双向通道，有如一道无形的“紧箍咒”，时刻提醒着企业要严格质量管理，守法诚信经营。

　　出口家用净水器和工业用净水器产品的宁波某公司，最初是一家“验证监管”企业。一次，因把不合格的镇流器夹带在净水器配件中逃避检验，被发现后而被列为严密监管。此后，宁波局重点向该企业宣传“诚信便利，失信受惩”的理念，引导企业对产品变更情况和内部管理情况及时与检验检疫部门沟通。经过近3个月的努力，该企业整改达标，又由严密监管升级为验证监管。转变后的近1个月时间，企业主动向检验检疫部门申报镇流器产品4批次，提交产品变更申报5次。

　　“‘三管理’模式已经为我们企业带来很大方便，为贪图‘方便’而违反规定，受了处罚，失了诚信，划不来。”该公司顾总经理每每说起这一经历都感慨万千。

　　在“三管理”模式下，验证监管企业报检批的自检率是2.2%，97.8%的批次是验证放行；而严密监管企业自检率高达54.1%，很多企业的产品甚至要批批检查。也就是说，对诚信好、电子档案符合要求的企业，以单证审核为主、减少了不必要的流转，使企业享受到直通放行的便利；对屡教不改、恶意违法、诚信黑名单企业，从严监控，加大处罚力度，提高了企业违法成本。

　　事实证明，“三管理”模式的推进，使检验监管找到了“四两拨千斤”的支点，使检验监管更具针对性和有效性，真正实现了“管得住、放得快”。

　　目前，在“企业信用管理系统”和“出口企业备案信息管理系统”两个信息化系统的支撑下，“三管理”模式在宁波局已全面开花，而到年底前，所有的工业品也将受其惠泽。

　　“模式改革改的不但是方式方法，它改的是我们的理念。‘三管理’模式作为一项全新的工作，需要我们在实践中不断摸索和完善，向前走的同时也要回头看。下一步，我们要进一步创新工作机制，创新监管方法，创新监管手段，把‘三管理’模式扎实推向前进。”山巍的一番话，描绘了宁波局检验监管模式改革更加美好的明天。