从两项安全标准透视美国技术法规的制定与实施

　　摘要：本文通过对两项美国安全标准的历史轨迹梳理，透视了美国技术法规制定与实施的程序、方法和主要特点，并结合我国情况提出几点启示。

　　美国消费品安全委员会（ConsumerProductSafetyCommission，CPSC）90年代中后期的统计信息显示，每年有10亿个打火机在美国销售，其中70%进口，40%来自中国。1995-2005这11年间，美国近30次召回我国制造的打火机，对我国的出口企业带来不小的冲击。追根溯源，其依据是两项联邦技术法规。这两项技术法规的制定与实施，除了给我国的产品出口带来冲击外，还有更多让我们思考和学习的价值。

　　CPSC于1985年开始调查，1988年启动打火机安全标准的制定，历经9年，1993年发布最终法规，一年后正式生效。1997年，由于安全标准仅限于香烟打火机，CPSC补充制定了《多用途点火器安全标准》（Safetystandardformulti-purposelighters，16CFR§1212）。

　　作为联邦政府独立监管机构，CPSC依据法律授权，严格按照法定程序和各项要求制定、发布技术法规，并采取各项措施保障技术法规的实施。

　　美国联邦、州和地方的司法机构不仅为技术法规的实施提供进一步的国家强制力保障，也对技术法规的制定产生着积极的影响。我们首先对两项联邦安全标准的历史轨迹进行梳理。

　　1、两项联邦安全标准的历史轨迹梳理

　　1985年，肯塔基州一名护士向CPSC提出申诉，建议一次性打火机增加儿童防护功能要求。
　　
　　1986-1987年，委员会在消防机构配合下展开调查并初步了解到：火灾是5岁以下儿童死亡的首要原因，其中1/3的儿童死于误用打火机引发的火灾。1985年间，消防机构参与救援的7800起火灾、120人死亡、860人受伤和6050万美元损失起于儿童误用打火机，估计损失约为31000-37500万美元/年。
　　
　　1988年1月，CPSC在《联邦公报》（FederalRegister）上发布《香烟打火机安全标准》（Safetystandardforcigarettelighters，16CFR§1210）拟制规预告（AdvancedNoticeofProposedRulemaking,ANPR）；
　　
　　1991年5月，CPSC发布拟制规通告（NoticeofProposedRulemaking,NPR），并向6家打火机制造和销售企业发出传票，要求他们提供信息，协助其评估“测试协议（TestProtocol）”的技术可行性，以增强其实效性。
　　
　　1993年7月12日，最终法规（FinalRule）发布,委员会主席JacquelineJones-Smith称，该标准有望成为委员会20年历史上挽救生命最多的标准，其目标是：每年使约100人幸免于死亡。
　　
　　一年后，该标准正式生效。据CPSC网站的公开信息显示，此后11年间，美国近30次召回我国生产（MadeinChina）的打火机。
　　
　　2000年11月，CPSC发布评估报告称：该标准实施以来，1994-1998年，打火机引发火灾的数量下降49%，死亡人数降低43%、受伤人数降低45%。仅1998年，4,800起火灾、130人死亡、950人受伤和7640万美元的财产损失因该标准的实施而得以避免。
　　
　　2001年4月17日，CPSC宣布展开“召回围歼”（RecallRound-Up）行动，香烟打火机位列7项产品之首。当天，Gladstrong公司自愿召回其销售的中国制造打火机1300万个，货值1300万美元。CPSC报道称，一名四岁男童误用该打火机引发火灾而死亡，并造成7.2万美元的财产损失。2001年CPSC四次召回中国（大陆）制造打火机，总货值约1500万美元。

　　随着《香烟打火机安全标准》实施效果的日益显现，多用途点火器成为了新的焦点。

　　1996年2月，JudyL.Carr向CPSC提出申诉：8起火灾事故起于儿童误用点火器，其四岁的女儿被一名6岁男童用点火器点燃衣服导致60%面积烧伤。建议委员会修订该标准，将点火器纳入其中。

　　1996年5月7日，CPSC发布《联邦公报》文件，就此项议题征集社会意见。其后，委员会共收到9条意见。

　　1997年1月16日，《多用途点火器安全标准》拟制规预告（ANPR，《预告》）发布。《预告》中对收到的9条意见进行了概述和答复。其中，第9条对《香烟打火机安全标准》的有效性以及CPSC对标准的执行提出意见。打火机协会指出，没有任何数据显示1994或1995年标准实施的有效性。该协会和一家企业指出，有相当数量的违反库存规定的行为存在，中国进口商共进口了超过1亿个非儿童防护型打火机，并要求CPSC加强执法。CPSC答复，他们已与美国海关联手阻止了数百万不合格打火机的进口，并将继续加大力度。

　　《预告》的最后部分，CPSC诚邀社会各界就以下内容提供信息和评议（InformationandComments）：

　　1.1985年以来在美国制造销售的多用途点火器的数量和型式；
　　2.制造商和销售商名称和地址；
　　3.5岁以下儿童误用多用途点火器引发火灾导致伤亡的人数；
　　4.伤亡发生的相关因素，包括引起火灾的儿童的年龄，受害者的年龄，儿童从何处获取点火器，点火器说明（如果有，标出制造商和型式）；
　　5.可提高多用途点火器儿童防护功能的设计说明；
　　6.能够或不应当用于定义拟议规章覆盖产品的特征；
　　7.其他关于拟议规章的潜在成本-收益的信息；
　　8.工业界或其他主体为降低产品伤害风险已采取的步骤；
　　9.任何对小实体产生重大经济影响的可能性或事实；
　　10.消费者用点火器或火柴前点燃燃气具前打开气流装置的时间；
　　11.多用途点火器的设计改变对火灾事故和市场的影响；
　　12.多用途点火器的儿童防护测试结果，点火器是否已具有提高儿童防护的特性；
　　13.多用途点火器有时需要多次打火的原因，以及改进这方面性能的方法；
　　14.多用途点火器设计；
　　15.强制标识要求的成本-收益（costsandbenefits）分析。

　　依据《消费品安全法》（CPSA），委员会同时征集：
　　
　　1.书面评议：委员会确定的伤害风险，正在考虑的可选择监管方案和其他针对风险的可能选择方案；
　　2.适合拟议规章的现行标准或标准的部分内容。
　　3.针对拟议规章涉及的风险，制修订自愿性标准的声明，附具体执行方案说明（包括时间表）。

　　1998年9月30日，拟制规通告（NPR，《通告》）发布。《通告》中列出了“事故数据”，对1988-1998年相关的178起火灾、29起死亡和71起伤害事故进行了详细的分析。同时宣布已开始对《香烟打火机安全标准》的有效性进行评估研究并将于2000年完成。

　　《通告》中还包括“初步监管分析（PreliminaryRegulatoryAnalysis）”和对18项评议的概述和答复等内容，加上标准草案，已达28页。

　　1999年12月22日，最终法规通告发布。该通告共30页约3.3万字，其中法规正文近1万字，其余为“编制说明”和2页共104条相关文件清单。“编制说明”分为12章（A-L），其中，第E章长达8页的篇幅是对23份书面评议和3项口头评议的概述和答复；第H章，近6页的内容是“监管分析”。

　　监管分析是《消费品安全法》（CPSA）和克林顿总统第12866号行政命令要求拟议规章必须包含的内容之一，此项最终法规通告的监管分析主要包括以下内容：产品和市场信息；销售价格和产品使用寿命；制造商；替代产品；成本和收益分析；其他影响（主要是产品库存）；对竞争和国际贸易的影响；对小企业的影响；对消费者使用的影响；其他可选择的方案。

　　《多用途点火器安全标准》于最终法规发布一年后生效。

　　2、透视美国技术法规的制定与实施

　　透过对两项联邦安全标准的历史轨迹梳理，美国技术法规制定与实施的思路和方法已依稀可见。归纳起来，主要有以下几点：

　　2.1面向社会需求，解决突出问题

　　如前所述，火灾是当年5岁以下儿童死亡的首要原因，其中1/3的死亡起于误用打火机引发的火灾。由此，CPSC将监管目标锁定在打火机上，而通过制定安全标准增加儿童防护功能要求，是最有效的解决途径。随着香烟打火机引发火灾问题的明显改善，之前并不突出的点火器浮出水面，安全标准再次成为解决遗留问题的手段。

　　2.2基于法律授权和严格的制规程序

　　两项安全标准的制定，均基于消费品安全法（CPSA）的授权。CPSA（15U.S.C.§2058）规定了安全标准的制定程序，《拟制规预告》、《拟制规通告》和《最终法规通告》及其内容，都是按照法律规定的要求进行的。

　　值得一提的是，美国制规的《预告》和《通告》与我国的法规征求意见相类似，这一过程中，法律要求提出多种可选择方案，《通告》中仍会写明，在规定期限内发布《最终法规通告》或“废止决定”。即使《最终法规通告》发布并确定了生效日期，如果相关方反对并起诉，则可能启动司法审查程序，法规有效、修改甚至废止皆有可能。

　　2.3数字说话，科学制规

　　从上文已经可以看出：“数字说话”，是美国制定技术法规的一个重要特征。但更体现“数字说话”特征的，是其“成本-收益分析”。成本-收益分析是美国首先在行政体系内部经过近30年的试点和探索，自1995年由国会通过几十部法律确立的一项重要制度。这项制度作为行政机构制定和执行规章的基本原则、决策程序、分析方法，并以收益超过成本以及社会净福利最大化，作为衡量管制绩效的标准。

　　1999年最终法规通告中，用了近2页的篇幅，在对法规潜在收益（包括儿童误用引发火灾的社会成本和社会成本降低预期数额）和法规潜在成本（包括制造、研发、原材料和劳动力、认证和测试、管理以及总制造成本）进行逐一分析计算后，得出净收益为：

　　（毛社会收益1.82美元/个-消费者成本0.96美元/个）×2000万个/年=1720万美元/年。

　　此外，两项安全标准均规定了合格评定内容——测试协议。该协议使用最贴近真实情况的检测方法，请100名适龄儿童用模拟打火机进行测试。对于何为“适龄”，则全部通过“数字”定夺：《预告》中提到，1988年至1996年有性别记录的49起火灾中，44起由男童引起，5起由女童引起；《通告》则指出5岁以下儿童引发的火灾中，3、4岁儿童占全部的82%。基于上述数据，最终法规的“测试协议”规定了参加测试的100名儿童的年龄为42-51个月，男童66名。

　　2.4广泛而积极的社会参与

　　1999年最终法规中列出了美国儿科学会、英国标准学会（BSI）主席等12家机构或人士，2位消费者和部分企业。政府、企业和消费者以外人士对安全标准的制定起了重要作用。两项安全标准的最初提议者分别是一名护士和一名律师。他们曾经是产品缺陷造成伤害的受害者及其家属的密切接触者，强烈的社会责任意识促使他们向政府发出呼吁并积极参与到法规的制定中。

　　1998年《通告》发布后，CPSC召开了公开听证会。律师DonCooke在其向委员会发出的申请中提供了俄克拉荷马州两起有关的民事诉讼及案件编号。法律机构Wilson,Kehoe&Winingham则向CPSC提供了他们征集的22起相关事故报告。

　　2.5技术法规的制定与实施并重并举

　　制定技术法规是美国实施社会管制的重要举措，而有效实施技术法规更成为落实和完善技术法规的保障。技术法规的强制执行要求，决定了其有效实施需要国家强制力保障。保障技术法规实施的国家强制力，是行政执法和司法。

　　2.5.1行政体系内部的各司其职与紧密合作。首先，CPSC在制定和实施技术法规的工作中的努力。仅对这两个小产品，CPSC进行了大量的调研、统计、分析和与相关方的沟通工作。《香烟打火机安全标准》从启动调查到生效历时9年，而已有章可循的《多用途点火器安全标准》也用了5年时间，多项重要数据不断更新、完善。

　　海关作为进口产品的第一道防线，自安全标准生效后的5年中，与CPSC联手阻止了数百万不合格打火机的进口。2001年展开的“召回围歼”行动中，全国近2000家消防机构承担了危险产品的回收任务，各州和地方的政府、公共医疗机构以及安全和健康组织等也都参与到行动中。

　　2.5.2司法的进一步保障。美国是判例法国家，因此，判例不仅包含了对成文法的执行，更以其灵活性对成文法实现了补充和推动。安全标准出台以前，美国联邦和各州及地方法院，主要依据产品责任法（判例法）对问题产品实施处罚，对消费者提供保护并以此警示更多的生产经营者。前面提到的俄克拉荷马州的两起民事案件，即是司法在无安全标准的情况下解决产品缺陷导致伤害的例证。

　　2008年4月，得克萨斯州高级法院针对一起相关民事诉讼作出判决：《香烟打火机的安全标准》效力优先于得克萨斯州产品责任法（判例法）。由于涉案打火机符合联邦的安全标准，当事人的“设计缺陷”主张和惩罚性赔偿请求不予支持。

　　得州法院的判决书同时提到，另外两个法院对同一问题作了权衡考虑，得出了不同的结论。密西西比州高级法院作出了与得州高院相同的判决；相反，位于纽约的联邦地区法院则认为安全标准仅是最低标准，根据更严格的要求（州判例法加以施行），通过逐个案例对联邦最低标准进行补充，能更好地服务于CPSC降低儿童伤害的目标。联邦最低标准联同州判例法，可以进一步保护公众，特别是儿童的安全，以防范不合理的伤害。

　　可以看出，判例法对于技术法规（安全标准）的补充和/或推动可谓“疏而不漏”。一方面，即使没有安全标准，有数百年历史和“全世界最精美之消费者保护法”之称的美国产品责任判例法，依然可以通过个案解决产品缺陷导致的伤害问题，实现对更多的产品缺陷防范效果；另一方面，联邦制与判例法的体制使得技术法规在美国不同地区的实施呈现多样化。在美国的一些地区，符合安全标准要求，并不能免除更加严格的产品责任。

　　3、美国技术法规制定与实施对我国的启示

　　3.1客观、全面地了解美国技术法规

　　了解美国技术法规首先需要重视两个基础：一是联邦制，这一政治制度决定了联邦法与州和地方法同时存在；二是成文法、判例法并存的法律体系，作为传统的海洋法系国家，判例法是美国重要的法律渊源，存在于不同法律层级的技术法规也不例外。这两个基础，决定了美国技术法规的复杂性，而解决法律冲突则主要由法院通过判例实现。

　　借鉴美国技术法规同时需要避免两个极端：即照搬照抄或简单地以“体制不同，不适合我国”一言以蔽之。无论从国际贸易还是建立我国的技术法规体系的角度，美国技术法规都是我们研究和学习的重要内容，但如何学习、研究好，进而坦然应对并汲取其精华，则需要我们付出极大的努力和智慧。

　　3.2依法、科学地制定我国的技术法规

　　我国的依法行政已经进入了一个崭新的、快速发展的历史阶段，特别是“立法后评估”制度的建立与全面推行，将为我国技术法规的制定工作创造更加良好的法制环境。而美国等国家普遍采用的成本-收益分析、“数字说话”、选择最佳方案等先进的制度和方法，都可以以适合我国国情的形式得到应用，使我国技术法规的制定与实施更加科学和高效。

　　3.3形成全社会广泛参与、互动的良性发展格局

　　《政府信息公开条例》实施已近一年，我国法律、法规制定的社会参与度与日俱增。作为保障公民健康、安全重要手段的技术法规，我们期盼有一天，公众会象关注他们的健康一样去关注技术法规的制定与实施，这一天的到来，首先需要政府和从事制定工作的机构、专家和学者做好领路人，告诉公众：要解决什么问题；用什么手段解决；在哪些方案中选择了最好的一个，理由是什么；会给公众带来哪些影响。除此以外，还要对公众的质疑和顾虑用“以理服人、以诚动人”的方式给以答复，再不会以“强推”去伤害公众和自己。

　　企业是技术法规的主要实施主体，他们的积极参与是日后主动执行的最大保障。第三方机构的推动则是适合我国国情的又一动力，医疗、法律和消费者保护等机构，特别是多年从事技术法规研究和服务的各级、各类标准化科研和服务机构，都是我国技术法规制定与实施不可或缺的发展推动力。

　　3.4国家强制力充分保障技术法规的有效实施

　　企业的自觉性与广泛的社会参与和推动，都不能代替国家强制力对技术法规强制执行要求的保障。行政执法，一直是我国技术法规实施保障的主力军，但随着国际、国内环境的不断变化、环保和安全问题的日益突出，行政执法也面临着巨大的观念、手段和技术的挑战；司法，作为“社会公义的最后一道防线”，正处在改革的风口浪尖。“法律机构贫技术，技术机构弱法律”，这一世界范围内的“通病”在我国尤为明显，迫切需要探索建立行政与司法、技术与法律机构通力协作的技术法规实施保障机制，也同样需要标准化科研和服务机构担起重任。

　　4、结束语

　　美国消费品安全委员会（CPSC）负责监管约15000种产品，我们尽可能地挖掘了对打火机、点火器这两个小产品的主要监管措施——制定和实施安全标准。从两项安全标准的历史轨迹梳理中，我们透视出美国技术法规制定与实施的“冰山一角”。“他山之石，可以攻玉”，我们不需要搬抄别人为自己打造的利器，但我们可以学习那些适合我们的理念和方法。特别是在产业转型、结构调整、民生为本、质量问题突出的今天，制定并充分发挥国家强制力保障功能，有效地实施技术法规，不失为一剂良方。