中国粮食补贴政策与WTO规则分析

　　2004年以来，我国出台的一系列的粮食补贴政策，包括粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴以及最低收购价等，初步形成了综合性收入补贴和生产性专项补贴相结合的粮食补贴政策体系。粮食补贴政策对于稳定并提高粮食生产发挥了重要作用，与此同时，伴随着WTO农业谈判的艰难历程，关于粮食补贴政策是否符合WTO规则也备受关注。

　　粮食补贴政策现状

　　加入WTO以来，我国相继实施了一系列的农业政策，以促进国内农业的稳定发展。尤其，2004年以后，在全面取消农业税的基础上，实施了粮食直接补贴政策，以尝试构建有效的粮食补贴政策体系。2008年中央预算原安排“三农”投入5625亿元，比上年增加1307亿元。目前，我国粮食补贴政策基本由综合性收入补贴和生产性专项补贴构成。

　　综合性收入补贴政策主要由粮食直补政策和农资综合直补政策构成。2004年开始，国家对种粮农民实施了粮食直接补贴政策。2006年，实施了对种粮农民的农业生产资料综合直接补贴政策，以弥补化肥、柴油等农资价格变动对农民种粮增支的影响。2007年中央财政在继续保持2006年120亿元农资综合直补资金不变的基础上，新增156亿元农资综合直补资金，加大对种粮农民的补贴力度。新增补贴资金后，2007年中央财政对种粮农民的农资综合直补资金规模达276亿元，加上已安排的从粮食风险基金列支的151亿元粮食直补资金，2007年国家对种粮农民两项直接补贴总额达427亿元，比上年增加165亿元，增长63％。2008年农资综合直补资金规模达到638亿元，比上年增长131%，两项直接补贴达到789亿元。但是，综合性收入补贴政策目标主要着眼于鼓励农民多生产粮食，政策功能更强调数量层次的粮食安全，是否具有明显的增收效应仍然存在争论。

　　生产性专项补贴政策主要由价格支持政策（即最低价收购政策）和生产资料补贴政策（包括良种补贴、农机具购置补贴等）构成。从2004年起，国家出台粮食最低收购价政策，当粮价高时，农民卖粮可以随行就市；当粮价低时，国家在粮食主产区按规定的最低收购价收购农民手中的粮食。这项政策实行以来，全国以最低收购价累计收购粮食1850多亿斤，对保护农民利益、保障市场供应发挥了重要作用。2008年国家大幅上调了粮食最低收购价。在良种补贴方面，2008年预算安排农作物良种补贴提高到120.7亿元，并扩大了全国水稻、小麦、玉米补贴面积。

　　此外，在农业基础设施方面，2007年中央财政投入42亿元，支持小型农田水利设施建设和小型病险水库除险加固；投入115.7亿元改造中低产田、建设高标准农田2360万亩。2008年增加20亿元特大防汛抗旱资金和小型农田水利补助资金；增加20亿元主要用于农作物种子工程、旱作农业示范基地、大中型灌区节水改造及中部排涝泵站等建设。在营销贷款方面，2008年增加的46亿元奖励资金，重点支持发展粮油肉生产、流通、加工等方面的贷款贴息；并安排60.5亿元健全农业保险保费补贴制度，比2007年增加约两倍。

　　我国已经初步形成了综合性收入补贴和生产性专项补贴相结合的粮食补贴政策体系。农业部农村经济研究中心张照新处长认为，以粮食直补和农资综合直补为主要内容的综合性收入补贴与以最低价格收购、良种补贴、农机具购置补贴为主要内容的生产性专项补贴相比较，无论在政策功能、作用机理上都存在明显差异，两者相互补充。

　　WTO关于粮食补贴政策的基本规则

　　入世以后，我国粮食补贴政策的制定和调整必须考虑WTO的相关规则。根据乌拉圭回合谈判达成的《农业协议》，农业国内支持政策可以根据对生产和贸易的扭曲性程度，划分为三类：绿箱政策、黄箱政策和蓝箱政策，实际上，法律文本中并没有如此概念，只不过是相关学者专家的形象表达。绿箱政策，即对生产和贸易没有扭曲影响或影响很小，不受限制或免于削减义务的支持政策。主要包括农业科研、病虫害防治、培训、技术推广和咨询、检验检测、营销和促销、基础设施等服务措施，对生产者退休计划和资源停用计划提供的结构调整补助，以及对结构调整提供的投资补贴、环境保护补助和地区性援助等措施。黄箱政策，即对生产和贸易产生扭曲影响，需要限制或削减的支持政策。黄箱也就是综合支持量（AMS）的计算参考，具体包括价格支持，营销贷款，按产品种植面积的补贴，种子、肥料、农药、灌溉等投入补贴。蓝箱政策，指一些与生产限制计划有关的“黄箱”政策特例，不包括在综合支持量中，从而免于削减，如基于固定的面积和产量的支付，根据基期生产水平的85%或85%以下给予的直接支付。

　　但是，对于成员国黄箱政策构成的综合支持量（AMS）是否需要削减，还要涉及到微量允许标准（deminimis）。根据《农业协定》第6条第4款规定，在计算某一特定农产品综合支持量时，如果计算结果不到该产品总产值的5%（发展中国家为10%），则不必计入综合支持总量（TotalAMS）中，该特定农产品可免除减让；或者，在计算非特定农产品的综合支持量时，如果计算结果不足全部农业总产值的5%（发展中国家为10%），也不必计入综合支持总量中，该非特定农产品也可免除减让。总的来说，微量允许标准构成了黄箱政策中对农产品支持的“上限”，超过5%或10%“上限”的黄箱政策支持必须进行削减；低于这个“上限”的可免除削减。因此，简单地把黄箱政策等同于AMS并不准确。

　　需要特别明确的是，中国在入世协定中，已经明确承诺综合支持量（AMS）将保持为0，而仅仅协商保留8.5%的微量允许。因此，准确地说，我国农业补贴已经不能再使用黄箱，而仅仅能够利用特定基期农业产值8.5%的微量允许，当然，微量允许的政策标准仍然是参照黄箱规则来实施。

　　粮食补贴政策与WTO规则

　　自2004年以来，关于我国粮食补贴政策的生产和贸易扭曲性一直成为争论的焦点，而如何充分利用WTO规则完善粮食补贴体系也成为各方研究的重点。

　　粮食直接补贴政策是属于绿箱政策还是黄箱政策呢？一种观点认为，2004年实施的粮食直接政策属于“对生产者的直接支付”，应该归为绿箱政策从而免于削减。而另一种观点认为，直接补贴政策按照土地面积进行补贴，直接与生产挂钩，具有生产和贸易扭曲性，应该归为黄箱政策。粮食直接补贴政策是否符合WTO规则需要从两个方面考虑：是否具有生产和贸易扭曲性；补贴水平是否超过承诺水平。是否具有生产和贸易扭曲性，需要从具体的政策操作方式来考虑，大部分地区仍然采取“普惠制”方式，即不考虑是否种植粮食作物，仅按照家庭承包土地面积（计税面积或计税常产）来兑付，不从事粮食生产的农户也能得到补贴，这种操作方式的直接补贴基本与生产“脱钩”，接近于绿箱中的“对生产者的直接支付”；但是，有些地区参考实际种粮面积兑付补贴，这种完全与生产挂钩的补贴政策不可否认地属于黄箱的政策标准。当然，对于后一种补贴方式，简单地将其定性为WTO规则中的黄箱也是不准确的，这关键要看补贴水平是否达到或超过我国承诺水平。按照农业产值8.5%的微量允许标准，即便完全按照与生产挂钩的操作方式，2008年粮食直接补贴总规模（151亿元）也远远低于这一比例，还达不到计算综合支持量AMS的“上限”。因此，我国当前的粮食直接补贴政策不属于黄箱范围，完全符合WTO规则。此外，对于农资综合直接补贴政策，虽然与粮食直补资金分账核算、单独反映，但各地区的操作方式均按照粮食直接补贴来确定补贴标准。当前我国的综合性收入补贴政策还没有超越WTO规则的允许范围。

　　生产性专项补贴政策基本属于黄箱的规则范围，但由于补贴总体水平仍然不高，没有突破农业产值的8.5%，因此，准确的定性仍然属于微量允许。粮食最低收购价格政策属于最直接的保护性支持措施，具有明显的生产和贸易扭曲性，但当市场价格高于保护价格时，这一政策并不产生实质性补贴，而只有当市场价格低于保护价格时，差价部分才构成扭曲性补贴水平。生产资料等投入品补贴中，良种补贴和农机具购置补贴的目标瞄准机制要求比较严格，既要包容目标农户，同时也必须排除非目标农户，即保障实际购买良种和农机具的农户享有补贴，这种生产引导性政策是典型的黄箱规则。其他方面，农业基础设施投资和农业保险等属于绿箱政策，而营销贷款贴息和流通运输补贴则属于黄箱范畴。

　　总体上，我国当前的粮食补贴政策还没有突破WTO规则范围，具有生产和贸易扭曲性补贴仍然符合微量允许标准。但是，随着粮食补贴支持力度的不断加大，补贴空间的限制将不得不成为政策制定和调整的重要考虑因素。2008年中央预算原安排“三农”投入5625亿元，其中，粮食补贴资金总规模达到了900亿元左右，而且将保持稳定的增长趋势，如果谈判结果将其归为黄箱范畴，补贴占粮食产值的比例将逐渐趋向于8.5%的承诺水平。

　　因此，粮食补贴政策仍然需要按照WTO规则进行适当调整：统一各个地区的补贴方式，将综合性收入补贴明确为按一定历史基期的播种面积给予固定补贴，挂靠“不挂钩收入支持”的绿箱政策，免于削减；同时，也可以考虑根据基期生产水平的85%或85%以下给予的直接支付，适时利用蓝箱政策。政策调整的目标旨在将补贴空间更多地预留给粮食专项补贴，进而不断加大专项补贴的投入力度，扩大补贴覆盖面，实现持续的粮食增产和农民增收。