毒奶粉事件激发《食品安全法》六大修改

　　2008年，是一个令人百感交集的年份。这一年，国人享受了举办奥运、改革开放三十年等盛世的欢乐，也遭遇了南方雪灾、汶川地震、三鹿“问题奶粉”等难言的苦痛。

　　在复杂变幻的社会转型期，如何才能消弥灾难和悲剧，延续国家的光荣和梦想？10月下旬，国家立法机关的一系列立法行动给出了一个重要答案——从灾难中汲取立法的智慧，用法制防止悲剧的重演！

　　食品安全法：“三鹿事件”激发六大修改

　　2008年10月23日，《食品安全法》草案提交十一届全国人大常委会第五次会议进行三审。历史的巧合在于，《食品安全法》草案于今年8月二审后不久，三鹿“问题奶粉”被曝光，成为食品安全危机的悲剧性样本，舆情沸腾之际，正在制订“进行时”的《食品安全法》，被坊间寄予了无限期望。

　　通常情况下，进入三审程序的法律草案往往只在个别条款上“小修小补”，但《食品安全法》三审稿(以下简称“三审稿”)却罕见地提出了八个方面的重大修改，其中六个方面更是直接针对“三鹿事件”。立法机关有关人士坦言：这些重大修改都是在认真调研 “三鹿事件”的基础上作出的，以从法律制度上预防和处置与“三鹿事件”类似的重大食品安全事故。

　　食品安全监管体制是食品安全立法最为核心的问题，长期以来，我国实行的是多部门分段监管体制，难以避免多头执法、责任不明、监管链条“断裂”等弊端。在“三鹿事件”中，“问题奶粉”源于一些 “奶站”的不法分子收购原奶后添加了三聚氰胺。然而作为奶品安全关键一环的“奶站”，居然一直没有明确由哪个部门监管，最终形成了监管盲区。鉴于这些沉痛教训，立法者在三审稿中强化了地方政府及有关部门的职责，强调“对食品安全实行全程监督管理”，力图建立从源头到餐桌不留空白的监管体制。

　　预警机制失灵，是“三鹿事件”的又一悲剧根源。早在今年3月，已有消费者举报三鹿“问题奶粉”，但并未引起足够警觉，直到9月份大批患儿发病，补救行动才全面展开，但惨祸已不可避免。为了真正激活预警机制，三审稿强调了有关部门的监测责任，同时强化了风险监测与后续检验、风险评估、举报等制度之间的无缝对接。

　　“三鹿事件”曝光后，“三聚氰胺”令人谈之色变。 三聚氰胺是微毒的化工原料，却被不法分子加入原奶以提高“蛋白质”含量，而这却是乳制品行业的“公开秘密”。从“瘦肉精”到“苏丹红”，从“蛋白精”到“生长激素”，再到“三聚氰胺”，诸如此类的“化学食品”丑闻屡屡不断。正因此，将失控滥用的食品添加剂拉回正轨势在必然。按照三审稿的有关规定，食品添加剂将实施许可制度，生产者只能按照有关部门严格制订的法定目录进行添加，凡是目录之外的其他物质——即使无害，也禁止添加。可以肯定的是，正是因为“三聚氰胺”这一最直接的动因，食品添加剂将发生由乱到治的转折。

　　《食品安全法》草案三审前，已经确立了召回制度，要求企业发现缺陷食品后主动召回。但在“三鹿事件”中，尽管今年3月已有患者投诉，相关企业并没有采取有效措施，致使“问题奶粉”继续流入市场，直到9月份事态严重恶化，才召回部分市场产品，但已付出了本可避免的惨重代价。由此可见，召回制度不能仅仅依赖企业自觉、局限于企业的自主行为，在企业不能承担应尽的社会责任时，应由政府监管部门出面“责令召回”。“主动”与“强制”相结合是召回制度极具现实意义的改进，亦是三审稿的一大亮点。

　　耐人寻味的是，三鹿奶粉曾是享受“免检”待遇的放心产品。但事实却证明，自1999年起施行的免检制度已异变出巨大的监管漏洞。“三鹿事件”曝光后不久，国务院已断然废除食品免检制度，而《食品安全法》草案三审稿则以立法的形式，进一步确认食品“免检”从此走入历史。

　　此外，针对“三鹿事件”发生后的瞒报缓报、拖延处理、应急不力等问题，三审稿还对报告制度等作出重大修改，进一步完善了食品安全事故的处置机制。

　　透视《食品安全法》草案三审稿，制度改进与“三鹿事件”之间的“针对性”关联清晰可见，而“三鹿事件”“问题奶粉”等等，亦成为立法审议过程中的高频词汇。

　　按照通常的立法程序，一般的法律案经三审后就会通过，但《食品安全法》草案三审过后，仍将反复打磨，立法的审慎和精细超乎寻常。可以肯定，“三鹿事件”已成为食品安全立法的一个关键节点，注定要在立法史上留下一个特殊印记。

　　防震减灾法：汶川地震启发立法细节

　　《食品安全法》提交三审之际，《防震减灾法》修订草案亦进入初审程序。这一修法行动，很容易令人联想起汶川地震。

　　事实上，《防震减灾法》的修订最初与汶川地震并无任何关联。这场灾难发生前，《防震减灾法》修订已列入立法规划，修订草案亦在今年5月初完成起草。据参与立法的有关人士披露，5月12日上午，全国人大、国务院有关机构还会商了《防震减灾法》修订草案，当天下午就发生了汶川地震。这一极其巧合的变故，“打乱”了原定的立法节奏，原本已基本定型的修订草案亦重新“回炉”。

　　按照原定计划，《防震减灾法》修订草案应在今年6月下旬提交一审，但汶川地震发生后，立法机关果断推迟了这一议程。吴邦国委员长等高层亦指示，要做好《防震减灾法》的修订工作，必须深入灾区调研。今年9月初，灾区局势稍稍安定之后，一个立法调研组即奔赴都江堰、北川、绵阳、绵竹等重灾区，全力搜集最新的立法素材。

　　问题的关键在于，《防震减灾法》虽然早在1997年就已经出台，但十年来，我国并没有发生较大地震，该法也就无法得到有效检验，而汶川地震恰恰提供了检讨立法得失的历史契机。现行《防震减灾法》仅有七章48条，汶川地震前的修订草案也仅仅是八章59条，而在汶川地震后，却猛增到了十章99条。除了重点完善防震减灾规划、地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援、震后恢复重建等内容外，地震灾后过渡性安置、监督管理等都是新增章节。

　　汶川地震使中华民族遭遇了空前的劫难，但也成为最为现实、最富价值的立法参照，促使立法者将抗震救灾的成功经验法律化，并在制度层面汲取教训、弥补不足。

　　典型的一例是，汶川地震发生后，都江堰聚源中学教学楼、中医院住院部倒塌，人员伤亡极其惨烈，一时成舆论焦点。这一严酷教训令立法者意识到，学校、医院等人员密集场所的设计和施工，其抗震标准必须高于普通的房屋建筑。这一痛定思痛的理念，最终转化成《防震减灾法》修订草案中的法定要求。

　　另一个典型例证是，立法调研组在四川灾区了解到，安县桑枣中学、德阳孝泉中学、绵阳花园中学等学校经常开展防震减灾知识教育。震灾来临后，这些学校师生有条不紊地施行自救、互救，大大减轻了人员伤亡。这些宝贵经验同样启发了立法者，《防震减灾法》修订草案为此明确规定，学校应当把地震应急知识教育纳入教学内容，同时要求政府部门、新闻媒体等开展相关的救援演练和公益宣传，提高全民的自救与互救能力。

　　救灾资金与物资的监管、应急救援的协调指挥、国际救援的组织运行等等，在以往的小级别震灾中并不突出，相应的制度规范亦未引起足够重视甚至是空白，而在汶川地震中，这些新难题、新现象出现了“放大效应”，也推动防震减灾立法走向了许多未知的领域。比如，为了最大限度保障公民的生命权和健康权，《防震减灾法》修订草案明确要求，只有在确定无人类生命迹象和无重大疫情的情况下，才能实施地震灾害现场清理。一旦发现有人类生命迹象的，应当立即实施救援。再比如，汶川地震后出现了普遍的心理危机，修订草案因此将心理援助纳入了灾后救助的范畴，这也是“心理援助”第一次写入中国法律。可以预见，这将有力推动灾后救援从物质层面跃升到精神层面，使救灾水平发生质的飞跃。

　　正是借助汶川地震这一鲜活的灾难样本，《防震减灾法》的修订不再停滞于口号、原则层面，而是深入到抵御灾难、人文关怀的每一个细枝末节，焕发出温暖人心的“细节的力量”。

　　用制度防止悲剧重演 更可靠

　　无独有偶，今年10月下旬经三审后通过的《消防法》修订案，也从近期发生的灾难性事件中提炼出了不少立法思维。比如，公安消防队在汶川地震中作用显著，推动修订后的《消防法》进一步明确其应急救援功能，并对设备保障、技能训练等等提出了法定要求；再比如，造成44人死亡、数十人受伤的“9·20”深圳舞王俱乐部特大火灾，充分暴露了消防安全措施不力等漏洞，促使修订后的《消防法》进一步严格了对违规行为的监管和处罚。

　　从《食品安全法》到《防震减灾法》，再到《消防法》，在立法机关同时亮相的3部法律草案，都从近期发生的灾难和悲剧汲取了诸多启示，这种立法变革效应在中国立法史上是空前的，对于法制建设具有特别的意义。

　　灾难和悲剧是不幸的，但这或许正是改进立法、完善制度所付出的一种成本。正如参与《防震减灾法》修订的一位人士所言：汶川地震对于国家和民族而言是一个巨大的灾难，但对于法制建设可能是件好事。

　　在以往的天灾人祸中，将“坏事变成好事”的逻辑并不鲜见。只不过，彼时人们更多看到的是经验教训在内部“消化”，而“英雄辈出”“领导重视”之类的宣传也往往淡化、掩盖了悲剧的真相，甚至异变成某种“政绩秀”。如今，当“坏事变成好事”的逻辑终于在法律改善、制度变革层面上运行，这至少表明，包括立法者在内的社会各界都已认识到，当灾难降临、悲剧发生时，固然需要“领导重视”“英雄辈出”，但还是制度保障更加可靠些。无论对于预防灾难还是改善公共治理而言，这都是一个深刻的转折。

　　悲剧和灾难固然是推动法制变革的契机，但更重要的是，如何才能保证这些变革真正实现防止悲剧重演的制度效应。这就要求立法者不空耗灾难所付出的巨大成本，使这种成本真正转化成公共利益、公民权益高于一切的立法理念，转化成法律制度有的放失的实质性变革。而在执法领域，同样需要将制度变革真正落实到位。在“三鹿事件”中，尽管《突发事件应对法》等法律已经对突发事件报告制度有了较为完善的规定，但当地高层官员依然隐瞒真相、拖延报告达一个多月之久。如今，《食品安全法》草案虽然已经强化了报告制度，但一些地方执政者能否彻底摆脱保护“个人政绩”和“地方声誉”的冲动，还不得不打上一个问号。倘若因立法疏漏或执法失败造成重复性灾难，那么只能使灾难更具悲剧色彩。而这，也是包括立法者、政府部门以及社会各界在内都应该努力避免的。

　　从灾难中汲取立法的智慧，用法制的力量防止悲剧的重演。如此，才能对得起已经支付的悲剧代价，也才能不辜负灾难中已经逝去的灵魂！