浅说公共政策中的标准支撑作用

　　摘 要

　　计划经济的行政管理体制与标准化支撑参与的意识是存在一定矛盾。而完善的市场经济，则与标准化的支撑浑然一体。现在我国市场经济体制初步确立，公共政策的制定、实施、评估严重缺乏标准的支撑。

　　我国公共政策缺乏标准支撑有着深层原因。公共政策与标准化分属政治制度和技术制度范畴，实现两个制度的有机结合，在我国政府管理史上是从未有过的。

　　当前，在公共政策的制定与公共管理中，标准成为了稀缺资源。这一现状应该尽快改变。标准化对于公共政策的全方位支撑已经成为事关我国经济社会健康发展的重大课题。

　　一、标准对公共政策的制定与实施的重要意义

　　所谓公共政策就是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、目标、以实现公共利益的方案。它往往通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来，并是靠国家的强制力强制实施的。

　　公共政策是一个国家意志的表现形式，一个稳定的国家的发展必然有明确、完整、连贯的公共政策支持和引领。

　　新中国建立以来，在一定程度上说，国家的公共政策并没有做到明确、完整、连贯。这一点在主要表现在改革开放以前的30年间。改革开放以来，政治昌明，社会稳定，目标明确，国家的公共政策在明确的基础上，持续走向完整，坚定不移。

　　所谓明确，即从“一个中心，两个基本点”开始，直至全面贯彻落实科学发展观。所谓完整，是各项政治制度、法律制度及政策、措施的逐步完善。所谓连贯，是坚定不移，持之以恒。但是，回顾30年来改革开放之路，确实出现一些并非不可避免的问题，比如发展速度上的冷热高低，运行质量上的顾此失彼，社会问题的持续不断。在一定意义上说，科学发展观的提出，是对新中国经济社会发展经验教训的深刻总结。这些经验教训的出现，固有多方面深层次的原因，但公共政策的制定与实施缺乏标准的支撑是一个十分重要的因素。

　　今年7月国家发改委发布公告，有7个省、自治区未能完成2007年节能目标。据悉，国务院已经实施节能目标问责制。在中国，已经列入政绩考核的工作目标尚不能完成，基本可以排除领导不够重视的因素。节能目标不能实现，与粗放型管理有直接关系，说明公共政策缺乏标准支撑，即便“一把手”重视也往往难以完好实现。

　　当前及以后的长期发展中，中国公共政策的核心是科学发展观。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。这一科学发展观表现在发展方向上，即建设民主、和谐、文明、富强的国家。表现在发展方式上，即可持续发展，统筹兼顾。而统筹兼顾，具体说是“统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”。表现在发展制度上，即建设服务型政府，实行政企分开，政社分开。所有这些，没有标准的支撑，是难以保质、保量、保时实现的。

　　中国由计划经济进入市场经济，政府职能随之进行转变。从“全能政府”走向有限政府，在培育市场的同时逐步从市场中撤退，将作用重点逐步转移到维持市场规范，创造一个有效率的市场上；将作用方式从直接的干预转移到提供服务上来。过去许多由行政职能直接管理的事务改由间接管理，这个间接部分目前严重缺少标准的支撑。政府权力与政府职能缺少科学的对应，这就导致了政府职能发挥经常性的错位。标准化的支撑作用表现在政府的公共政策如何科学制定与实施的问题。这些年不断发生的政府该管的没管(不作为)不该管的乱管(乱作为)的案例，重要的原因是标准化在公共政策实施过程与环节中的缺失。这样的形势导致了中国许多公共政策的制定者和实施部门不同程度的茫然状态。所谓“服务型政府”的诉求常常表现为八仙过海，各显其能，几无章法，反反复复。

　　现在，在公共政策的制定与公共管理中，标准成为了稀缺资源。这一现状应该尽快改变。

　　标准是科技发展与管理经验的总结，标准化的作用是变无序为有序，标准体系的作用是整合原有的各管理系统，减少重复与内耗，增加资源共享。使公共政策的制定与实施减少成本，增加效率，提高执政与行政水平及能力。

　　二、我国公共政策在实施过程中存在缺乏标准支撑的问题与教训

　　我国公共政策缺乏标准支撑有着深层的原因。公共政策与标准化分属政治制度和技术制度范畴，实现两个制度的有机结合，在我国政府管理史上是从未有过的。

　　在一定意义上说，计划经济的行政管理体制与标准化支撑参与的意识是存在矛盾的，甚至认为标准化的参与是对政府权威的束缚。而完善的市场经济，则与标准化的支撑浑然一体。现在我国市场经济体制初步确立，在政府管理中，计划经济的影响仍然存在，对于政府而言，标准化对于公共政策的参与存在一定程度的障碍。因此，存在着诸多方面的问题。

　　(一)错误的政绩观尚未完全改变

　　近些年来，错误的政绩观一直是公共政策所纠正的重点。政绩观是国家施政的基础性措施。错误的、不科学的政绩观的出现，具有多方面深层次的原因。但标准的缺失是一个重要的原因。

　　标准作为一种技术制度，主要解决的是公共政策的制定过程与实施过程的程序性和规范性问题。但程序性问题与规范性问题也自然地对公共政策制定的科学性产生重要影响。标准是公共政策自我约束的机制和量规。政策效果评价是对政策实施结果及其影响的一种综合判断。公共政策效果评价缺乏标准的支撑，尤其是面对政策目标的不确定性、利益冲突的连续性、评价资源的有限性、数据资料的不全面性，因此，在经济发展中屡屡出现了环境问题、资源问题、劳资问题、城乡问题、分配问题、市政建设等问题，并难以遏止。标准缺失当属一定原因。

　　(二)社会问题多与标准问题有关

　　近些年来社会的热点问题、焦点问题，大都涉及到标准化问题，甚至他们都是需要标准化来解决的问题。这些社会问题越严重，有关的标准化问题就越严重。社会问题往往是标准化问题，这是中国目前的特有现象。

　　比如安全生产，去年有一处矿井发生透水，但无一伤亡。主要原因在于矿难发生后，井下与地面的两条“生命线”仍然畅通，一条是通风线，一条是电话线。使得困于井下的几十名矿工生命得以维持，精神得以支撑。实际上，这两条生命线并不是这一矿企的独创，而是有关标准明确规定了的。可以说这些年来发生的一时难以数计的矿难，其企业基本上都没有执行这一标准，都没有设置这两根关乎条条生命的生命线。

　　比如，当苏丹红的问题一经出现，随即引发出相关检测标准有没有缺失的舆论；当不粘锅有毒的问题一经披露，立即引来究竟执行什么标准检测的疑问；当儿童果冻的事件一经发生，当即就有人质疑现行相关标准是不是滞后；当啤酒甲醛问题一经提出，立即调动了全国范围内按着执行标准进行的抽查检测；当吉化大爆炸导致松花江流域水质污染，随即引发了流域地区广大民众对相关标准的空前关注……

　　因此，在一定意义上说，解决标准问题，就是在解决一些社会热点问题，就是在纠正一些偏差和过失。
　　
　　(三)标准示范作用失当

　　一是导向出现错误，动机与效果的一致性未能有效实现。

　　公共政策关注的对象就是社会公共问题。公共政策是政府为了解决社会公共问题，有效增进与公平分配公共利益，在对社会公共利益进行选择、整合、分配和落实过程中制定的行为准则。公共政策里不仅仅有强制力的一面，也有非强制性的一面。非强制力层面的公共政策对于标准的支撑需求主要前是公共政策的引导、示范作用。在一定意义上说，标准对于公共政策中非强制力的支撑比强制力的支撑更加重要。因为示范与引导本身就有一定的模糊性和不确定度，标准的支撑如果不力，或者说不科学，尤其是中国目前认知能力普遍偏低的国情，更容易出现倾向性的失误或误导。这样的事例不不胜枚举。

　　强制力层面的公共政策是公共管理的底线，而非强制力层面的公共政策是强制力层面的公共政策得以完好实施的保障。或者说没有非强制力层面公共政策的引导、倡导、示范，强制力层面的公共政策难以得到理想实施。而非强制力层面公共政策能够做科学、充分的引导、倡导、示范，没有标准的支撑，是无法实现的。

　　二是缺失导致混乱，导致一个问题引发新的问题。

　　公共政策中标准缺失，使得一个问题出现后，引发出一个又一个新的问题出现。比如二层床在各学校校舍的数量巨大，但其床高及护栏高度等安全标准却严重缺失。前几年接连发生在校大学生和中专学生从上层床掉下摔死摔伤的事件。但在事故处理及赔偿问题上由于缺乏相应标准，导致纠分产生，及至诉讼法律，仍难妥善解决。

　　再比如电动车标准问题，中国目前轻型电动车生产企业已有数百家，产销量已经占全球90%以上，年产量已经超过3000万辆。但标准却很不健全。导致现在满大街跑的电动车无章可循：按机动车管理，但驾驶者无须办理驾照；按非机动车管理，但时速设计普遍超过50公里；尤其是电动车与机动车发生交通事故，一直当自行车骑行的骑行者往往要承担机动车驾驶应负的责任。导致矛盾升级，长期纠缠不清。

　　(四)与先进管理方式的矛盾碰撞

　　公共政策实施过程中标准的缺失，是公共管理方式落后的表现。走上改革开放道路的中国公共政策日益与国际、国外的管理进行合作，不适应、不协调的事情常有发生。我们早己习惯了的“突击队”精神和“加班加点”的作风面临科学管理的挑战。几年前，我国一项重大工程的施工中，由于进度滞后，中方发动骨干加班加点昼夜奋战，按时赶上了进度。对此，中方的意见是表彰这些骨干，外方的意见是处分负责人。分岐的根本点在于中方缺失标准控制的“大跃进”精神与外方的建立在标准基础上科学态度。

　　在西门子、通用等国外企业中，不仅有先进的技术标准，也有完善的管理标准和工作标准来保障技术标准的完好实施。比如拧一颗螺丝，要求拧10圈，按规定力度拧9圈半拧不动了，就不能加力再拧，而是视为不合格；按规定力度拧过了10圈仍未拧紧，则不可再拧，同样也视为不合格。而且，标准还规定10圈分几次拧完，中间停顿多长时间以消解应力。在这样的标准体系规范下的工作进度，使科学决策有了充分的基础。而动辄“大干多少天”的突击队精神，在客观上与标准实施产生矛盾。表现在公共政策的制定与实施，同样道理，同样结果。

　　三、加强标准对公共政策的支撑的思考

　　标准化的作用经历了不同的历史时期，当前，标准化对于公共政策的全方位支撑开始成为事关我国经济社会健康发展的重大课题。

　　(一)实现标准与公共政策的有机融合与有力支撑

　　实现标准与公共政策的有机融合与有力支撑的针对性表现在：第一，随着中国经济社会发展进程的加快，环境与资源问题日渐突出，中国是个资源并不丰富的国家，长期在高成本消耗的条件下拼资源，给国民经济的持续发展带来重大稳患；第二，虽然中国已经进入市场经济，并已提出科学发展观，但经济运行中的粗放等质量问题仍未得到根本解决。第三，中国加入世界贸易组织后，政府公共政策适应性问题显得尤为突出，全球化和市场经济、权威性的世界贸易组织规则构成了公共政策理念、价值、作用手段、方式、过程和依据的决定性的政策环境，成熟的世界贸易组织成员已经通过了“行政改革”，为政府公共政策提供了适应性的公共行政管理体制和公共政策制定系统，而在这两大环境方面，中国还存在很大的差距。第四，公共政策的制定、实施、评估尚未形成完善体系，公共政策需要肩负起营造良好的公共行政管理体制和公共政策制定系统的特殊任务，需要通过提供制度供给为具体的政策行为创造良好的政策环境。

　　为此，需要实现标准与公共政策的有机融合与有力支撑。融合与支撑的内容包括：

　　第一，在经济运行质量方面，包括节能、减排、循环经济、安全生产、投资体系建设、产业结构控制、市场机制建设、跨越国外技术性贸易壁垒，等等。

　　第二，在社会发展方面，包括城市规划与发展、社会主义新农村建设、社会分配制度、社会服务体系与保障体系建设、精神文明建设、环境建设、公共安全、消费品安全，等等。

　　第三，在政府建设方面，包括服务型政府建设、科学民主决策机制建设、效率机制建设、廉政建设、科学发展政绩观建设、社会稳定，等等。

　　这些方面，都应有标准的支撑，并应有标准体系的保障。

　　 (二)我囯政府在制定公共政策中更多采用自愿性标准

　　推动我囯政府在制定公共政策中更多采用自愿性标准，从而使以标准为基础制定的公共政策更有效地维护国家的经济建设秩序，使标准化的体制建设与立法有机结合，推动公共政策健康实施。

　　一般说来，公共政策制定者不具备专业知识来制定诸如环境、能源等技术规则，标准凝聚了科学、技术和经验的成果，对解决技术问题具有先进性和合理性。因此充分利用了标准的科研成果可解决诸如环境、能源等的技术问题，同时又节省了大量成本。

　　推动我国政府在制定的法律、法规和相关公共政策中广泛采用标准化的成果，从而减少公共政策的制定成本，使标准化发挥其在保护环境和人类安全和健康等方面的作用，并成为支持国家公共政策的重要技术文件。公共政策的本质应为政府与实践的中间环节，实现标准对公共政策的支撑，是建设市场经济条件下服务型政府，即“有限政府”的重要任务。

　　在这一点上，美国技术法规吸收自愿性标准的经验值得参考。他们一是制定法律强行推动，要求各联邦机构通过采用自愿性协商一致标准来实施由政府机构或部门制定的政策目标或活动，除非不适用。二是鼓励政府管员参与自愿性标准的制、修订工作，以避免重复劳动，降低成本。使私有部门制定的自愿性标准贡献于美国国家的竞争、公共卫生、福利和安全，使美国政府充分利用了政府以外的专业知识和技术。美国还指定机构加强协调，以减少重复和复杂性。

　　美国政府高度重视自愿性标准在技术法规中的采用和引用，并将其作为考核联邦政府的政绩之一，这很值得我们的思考。我国标准化事业要实现跨越式发展，其中的一个重要环节就是采用技术法规引用标准的作法，这样就可使公共政策即技术法规本身保持正当的目标性、简洁的原则性、明确的适用性，有效避免标准化的工作重复，同时也保证了政府与其他有关各方在市场经济的框架中，各自应承担的标准化工作责任和义务。

　　通过互动性与互换性，使政府技术法规形成对企业自愿性标准的有效制约，即公共政策的强制力效果得到实现；使企业符合政府工作目标的自愿性标准随时被技术法规引用，即将企业与社会的行为形成追随公共政策的趋向惯性。

　　欧盟委员会在其关于产品总体政策的“通讯”中指出：标准具有很大的潜力来支持包括经济社会和环境方面的可持续发展。由此可见标准对于公共政策的不可替代的支撑作用。