关于新时期加强检验检疫监管的思考

　　广西检验检疫局党组举行深入学习实践科学发展观调研座谈会，广泛征求社会各界对检验检疫工作的意见和建议。桂 检 摄

　　质检工作是国民经济的基础性和保障性工作，关系国计民生，关系党和国家形象，关系社会和谐。监督管理成效如何，是衡量质检工作成败的决定性因素。根据新时期检验检疫面临的新形势、新情况、新问题，在深入开展学习实践科学发展观活动中，我们深切地体会到，要真正实现检验检疫事业的科学发展，必须把加强检验检疫监管工作，作为学习、实践、落实科学发展观最现实的重要任务。进一步强化检验检疫监管工作，笔者认为，要着重抓好以下8个方面：

　　一、准确把握职能定位

　　1．要按“三定”方案要求，准确把握检验检疫的职能定位

　　出入境检验检疫作为国家行政执法机构，要正确履行好国家依法赋予的职责，做到有所作为，前提是准确把握好我们自身的职能定位，避免缺位、错位和越位。最近国务院批准国家质检总局的“三定”方案，进一步明确了质检部门职责分工，进一步强化了权责一致原则。在当前社会主义初级阶段的质量工作艰巨性和复杂性尤其突出，在质量安全问题国际化、政治化给质检工作带来的新情况、新挑战更加严峻的形势下，质检部门要切实增强工作的使命感和责任感，准确理解好、把握好“三定”方案的要求，正确履行好出入境检验检疫各项工作的职能，准确把握自身承担的管理职能和服务职责，不断提高我国质量工作总体水平，真正做到“忠于职守、勇于负责、严格把关、保国安民”。

　　2．要按现行国家法律，准确把握职权范围

　　国家行政执法机关的职权范围是依据国家法律界定的，行政主体必须在自属的职权范围内行使职责。超出自己的职权范围往往会导致越位行为，而在职权范围内没有履行好应尽的职责，则会导致缺位或不作为。鉴于出入境检验检疫在国家涉外经济贸易中的重要地位，国家先后制定颁布了《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》以及《食品卫生法》等法律及相应的实施条例、细则，明确规定了出入境检验检疫的管辖权限。在国家法律划定、授权的职权范围内履行职责，是检验检疫依法行政、依法施检的前提和条件。我们应遵循“职权法定”和“法无授权即禁止”的原则，不得在法律、法规规定的范围外擅自增加职责，对哪些该管、哪些不该管、哪些属于主要管理、哪些属于配合管理，要有清醒的认识，要把精力、力量投入到法律授予我们职权范围内，在工作中找准自己的位置、正确履行好自己的职责，才能不断提高执法把关准确性、合法性和有效性。

　　3．要按定岗定责管理，有效履行岗位责任

　　有职必有责。定岗定责，就是通过科学合理的岗位设置和职责确定，以“事”为中心，因事设岗，以岗定责，把检验检疫职能分解到各个具体岗位。通过各岗位职责的正确履行，勇于承担责任，使国家赋予检验检疫的职能得到很好的执行，实现管理的科学化、规范化。实施定岗定责管理，有利于为全面履行好国家赋予的各项职责任务提供坚实的组织保障。实施定岗定责管理，要加强考核，落实责任，并结合工作发展变化的实际情况适时进行调整，使岗、责的管理逐步完善。

　　二、理顺把关服务关系

　　1．把国家和人民利益至上作为把关与服务的基本原则

　　“把关”与“服务”是检验检疫工作的永恒主题，二者辩证统一于检验检疫的职能履行之中。检验检疫在促进国家经济发展工作中，既要强调在把关中做好服务，也要强调在做好服务中严格把关。理顺把关与服务的关系，首要的是必须解决好主要矛盾，即我们是为谁把关、为谁服务。作为国家行政执法机关的检验检疫部门，其职责就是代表国家和人民的意志执法，这就决定了我们的各项工作都必须以国家、人民的利益为出发点和归宿，离开了这个基点，把关与服务就会偏离方向。因此，加强检验检疫监管，必须服从国家和人民的利益，不断探索把关与服务的最佳结合点，才能真正实现把关服务工作的有效性。

　　2．树立依法监管是最有效的服务的思想，真正做到“寓管理于服务之中，在服务中体现管理”

　　检验检疫部门作为国家行政执法机关，在某种意义上说，依法监管就是代表国家和最广大人民的利益，就是最好的服务，否则，再好的服务，都有可能对国家和人民的利益造成损害。因此，理顺和处理好监管与服务的关系，加强检验检疫监管，必须树立依法监管是最有效的服务的思想，真正做到“寓管理于服务之中，在服务中体现管理”。在检验检疫监管过程中，既要大力推进依法行政、依法施检，充分运用法定的行政权限、监督权限、处罚权限，坚决制止和打击损害国家和人民利益的不当、不法行为，也要牢固树立服务观念，提高服务意识，不断增强服务本领，不断解决好监管与服务的矛盾，在提升服务企业质量和实现服从于国家经济社会发展的有效性中，使监管与服务相得益彰，相互促进。

　　3．不断创新把关与服务措施，提升把关与服务的质量

　　创新是事物发展的活力之源。检验检疫事业在不断解决问题的过程中获得了发展，同时新的情况和问题又会不断涌现，对检验检疫执法把关与服务提出新的更高的要求。因此，必须坚持与时俱进，不断创新把关与服务的措施，积极探索更为有效的检验检疫监管方式方法，提升把关与服务的质量。一要进一步解放思想，更新观念，增强创新意识。不断研究把关与服务面临的新情况、新问题，不断探索把关服务的有效途径和举措。二要进一步转变作风，实事求是，开拓进取。不断总结经验，探索和把握把关服务的规律。三要充分运用现代化网络和信息技术，积极探索各种有效的监管措施，调整、优化检验检疫监管工作模式、方法，提高监管水平。

　　三、严格市场准入制度

　　1．坚持市场准入是强化质量监管的基础和关键

　　市场准入制度，是国家为了保护社会公共利益的需要，确保经济体有序健康运行而对市场进行干预的基本制度。没有市场准入条件的限制，经济体系的运行就会走向无序状态，产品质量安全就会被企业无度的逐利欲望所取代，质量安全事故就不可避免，社会和谐就会受到损害。因此，强化质量监管的基础和关键在于坚持实行市场准入。对那些不具备相应的质量标准和要求的企业及其产品，坚决不允许进入市场销售，违者要进行行政处罚。通过严格实行市场准入制度，促使企业规范质量管理，使之对利益的追求建立在质量得到保证的基础上。检验检疫部门作为质量监管的职能机构，必须依法按许可证、注册登记等管理要求，监督企业搞好质量保证体系建设，使监管职能的履行扎实稳健。

　　2．要建立严肃的市场准入制度和严密的市场准入措施

　　市场准入制度是依法施行的，带有法律的权威性和严肃性。这一特性决定了在企业管理水平参差不齐的条件下，通过严格市场准入来加强检验检疫监管，必须建立严肃的市场准入制度和严密的市场准入措施，确保监管有效，经济体系的运行才能获得质量保证。一是严格准入门槛，加强质量许可和注册登记，一些关乎安全、健康、环保的产品，还要实施强制检验，符合质量安全要求的，才许可进入。二是不断完善市场准入考核机制。对申请许可和注册登记的企业，要从其软硬件方面进行全方位考核，符合条件且产品经全部项目检验合格的企业才颁发许可证书，进行注册登记，允许其从事生产经营活动。三是加大监督抽查力度，改革完善抽查制度。对于那些已经获得许可和注册登记的企业，要定期或不定期进行抽查，不符合条件的，要限期进行整改，整改还达不到要求的，注销其许可、注册登记资格。

　　3．要建立健全产品质量风险分析制度及预警机制

　　产品质量风险是任何时候都存在的，关键是要做到心中有数，防患于未然。因此，要加强检验检疫监管，在实施市场准入的同时，还必须建立健全产品质量风险分析制度及预警机制。一方面，通过定期进行产品质量风险分析和评估，能及时预测或发现产品质量安全隐患，把问题控制在萌芽之中；另一方面，一旦发现产品质量安全问题，可及时启动预警机制和应急机制，进行妥善处置。建立健全产品质量风险分析制度及预警机制，要推进风险分类管理，按不同品种的危害因素以风险大小进行分类，确定所需要控制的危害及风险等级，完善各种应急预案，提高应急反应和应对的能力。

　　四、把握监督管理重点

　　1．积极推进以检验为主向监管为主基本职能的转变

　　检验检疫作为政府的管理机构，是国家行政执法机关，其职能的履行应该侧重于监督和管理。随着改革开放和对外贸易的发展，进出口规模不断扩大，检验检疫肩负的任务日益繁重，若仍以批批检验为主的方式履行职能，它所需要的力量超出了检验检疫所具备的能力，也与检验检疫要实现“方便进出、监管有效”的目标要求不符，其不适应性日益明显。因此，检验检疫的职责任务，以及外经贸事业和检验检疫自身发展的需要，客观上要求推进以检验为主向监管为主基本职能的转变。实现职能的转变，要改变重检轻管、以检代管的工作方式，代之以检管并重，以管为主，将检验寓于监管之中，实现从“检验产品”到“监管企业”的转变。同时，着力在提高干部队伍执法和管理能力上下功夫，建设一支集懂法律、通检验、熟管理的高素质的复合型队伍。

　　2．检验检疫监管的重点应是安全、卫生、环保有关环节和产品

　　随着经济发展、社会进步和人民生活水平不断提高，人们对产品质量的关注更多地考虑安全、卫生、健康、环保等因素，与这些因素相关的环节和产品，风险高、牵涉面广、关乎国家声誉和形象。因此，检验检疫监管的重点也需要进行相应调整。一是要高度重视此类产品的监管，要以对国家、人民高度负责的态度，把对此类产品的监管列入重要议事日程，集中精力抓紧抓好，落到实处。二是要加大监管力度。以实施卫生注册、安全许可证考核为主要途径，加强对涉及安全、卫生、环保进出口产品的生产企业的监督管理。三是要将此类产品列入高风险等级，实行动态风险分类管理，重点查验、适时跟踪、有效监管。

　　3．检验检疫监管的主要力量应放在大企业或重点区域

　　唯物辩证法告诉我们，决定事物本质的是主要矛盾的主要方面。因此，善于抓住问题的主要矛盾和矛盾的主要方面，就会事半功倍。大企业集聚的生产要素多、技术实力雄厚、生产力水平高，其产品进出口的比重大，对其监管有一定的代表性；而重点区域（如食品安全）的社会关注度较高，关乎经济安全和社会稳定，因此，现阶段在检验检疫的技术保障力量有限的条件下，我们检验检疫监管的主要力量应放在大企业或重点领域。把主要的精力、有限的人员放在对大企业或重点区域的监管上，就抓住了当前检验检疫监管的关键，工作起来就主动。

　　五、提高技术保障实力

　　1．检验检疫只有提高技术保障实力才能有效履行国家赋予的职能

　　建立行政执法与技术保障工作相融合的工作机制，是检验检疫机构的一项重要的任务。检验检疫科技是我们赖以生存的立足之本，是我们把关服务的实力之源。要保证检验检疫工作质量，提高检测水平，扩大服务领域，强化检验检疫监管力度，实现履行检验检疫职能的有效性，最根本的办法就是重视检验检疫科学与技术的发展，实施“科技兴检”战略，尤其是当前，在国际贸易中，各国运用技术手段保护本国利益的倾向越来越突出，对产品质量、安全的要求越来越高和越来越严。检验检疫部门只有通过科技手段才能有效地把好国门检验检疫关，与时俱进地站在科学技术发展的前沿，用现代科学技术来武装检验检疫，建立科技应用和创新机制，增强技术保障能力和综合实力，不断提高检验检疫工作效率、工作质量和管理水平，为国家经济社会的科学发展有效地履行职责。

　　2．检验检疫只有对产品质量做到心中有数才能有发言权

　　检验检疫部门是集政策、信息和技术优势于一体的涉外经济监督部门，是进出口商品质量的主管机关。当前我国正处在加快对外贸易由数量型增长向质量效益型增长、由粗放型向集约型转变的关键时期，检验检疫部门必须狠抓科技进步，对产品质量做到心中有数，才能有发言权，才能有效地发挥职能作用。首先，外经贸走质量、信誉、效益、发展之路，检验检疫部门在进出口监管中，必须努力掌握新的检验检疫技术，研究检验检疫手段和方法，配备检验和管理必需的新技术装备，使对产品质量做到心中有数有坚实的技术支撑。其次，实现对出口生产企业的有效监管，还要准确了解出口生产企业实行科学管理，建立质量控制体系、保证体系和产品质量情况，才能做到心中有数，才能有发言权。第三，我国应对和破解国外技术性贸易措施的各种挑战。需要强有力的科学技术手段作保障，研究检验检疫的国际发展趋势，运用科学、准确、实用、经济的检验检疫技术和检测方法，对我国出口产品质量做到心中有数，才能在复杂多变的国际贸易环境中变被动为主动，维护国家利益和企业利益。

　　3．检验检疫只有检得了、检得准、检得快才能取得主动权

　　当今世界，科技变革迅猛发展，科技进步日新月异，新材料、新工艺、新方法、新技术迅速发展，产品技术含量大幅增加，作为对外贸易监管主体之一的出入境检验检疫部门，其科技工作要与各个时期世界科技发展情况相适应。首先，必须通过加强国际检验检疫的交流与合作，引进、吸收和创新检验检疫科技，跟上世界科技发展的步伐，才能充分发挥检验检疫部门促进提高我国企业、产品在国际市场竞争力的有效性。其次，要采取有效措施，切实加强科技工作，加快科技人才队伍培养，使检验检测体系在技术水平、执法能力等方面有较大的提高。第三，要结合地方经济特点，积极创新科技管理机制，通过设备共享，技术共享，形成布局合理、资源配置优化的质量检测监管网络和精简高效的服务体系，从根本上实现“检得了、检得准、检得出、检得快”的要求，我们才能在维护外经贸发展中赢得主动权。

　　六、建立长效监管机制

　　1．探索中国特色的检验检疫监管模式，使监管工作规范化

　　探索中国特色的检验检疫及其监管模式，是建设中国特色社会主义对检验检疫部门的根本要求。加强进出口产品质量监管，提高进出口产品质量和安全的保障水平，是一项长期的艰巨任务。随着对外经贸和人员交流交往的日益增多，疫病疫情传入传出的风险逐渐增大，进出口产品质量良莠不齐，不法经营者掺杂使假手法多变。同时，传统的批批检验的检验检疫监管模式既不适应“快进快出”的要求，也由于检验检疫资源有限，实际上无法做到。因此，必须在总结经验的基础上，把握规律，标本兼治，建立进出口产品安全监管的长效机制，积极探索既适合中国发展实际又符合国际通行规则的中国特色的检验检疫监管模式。一是要转变观念，明确企业是产品质量的主体，检验检疫是履行政府对产品质量实施监督的职能，检验检疫对产品实施的检验和监督，不能取代企业对产品所应承担的质量责任。二是探索中国特色的检验检疫监管模式，要实现检验检疫监管工作重点转移，抓重点控制、重点预防，与抓风险评估、分类监管并进，真正做到“有所为，有所不为”，简化流程，提高监管效能。从繁杂的批批检验、全项目检验，疲于奔命、事倍功半的监管怪圈中解脱出来。三是把关手段要实现多样化，形成一个以法检制度、许可制度、验证制度、合格评定制度、体系认证等管理相互配套、互为一体的基本监管模式。使检验检疫监管工作集约化、规范化。从而达到用最少的投入取得最佳的监管效果，最终实现“监管有效，方便进出”的目的。

　　2．建立可追溯的质量档案监管，使对企业的监管工作常态化

　　企业作为产品的制造者、提供者，必须对产品质量和安全负直接的社会责任。为实现检验检疫有效监管，防止企业唯利是图，片面追求经济效益，或为降低成本，忽视产品质量，使用不合格原料，不按标准生产，以次充好，必须确立商品生产者、经营者是产品质量和安全第一责任人的责任，要引导出口生产企业依法从事生产经营活动，对其生产、销售、提供的产品质量负责。要求出口企业从原料、生产加工、销售全程建立查验制度和产品质量档案，促进企业建立出口产品质量安全追溯体系和主动召回制度，做到源头可追溯、流向可跟踪、信息可查询、产品可召回。当产品出现不合格时，能通过产品识别代码从成品到原料每一环节逐一追溯，能迅速查找到不合格产品的去向，及时召回不合格产品，分析不合格原因，采取有效整改措施。与此同时，要引导出口企业以提高质量总体水平为目标，以国际市场为导向，采取有效措施，加强基础工作，完善自律机制、建设自控体系，提高管理水平、产品质量和整体素质。检验检疫通过进行动态、规范、完善的管理，实现对企业的可追溯监管工作常态化。

　　3．促进诚信体系建设，使质量监管工作社会化

　　现代市场经济是以商品生产和交换为内容的契约经济，因而也是面向一切合作主体和交易主体的信用经济。信用是建立良好的市场经济秩序的前提，没有信用，市场经济就无法维系。市场经济的健康有序发展，客观上要求市场主体具有重承诺、守信用、讲信誉的品德。我国社会主义市场经济发展到今天，在取得了辉煌成就的同时也出现了许多社会问题，其中比较突出的问题是信用丧失，已成为一种社会公害。三鹿牌婴幼儿奶粉事件，使我们清楚地看到，我国在由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型中，与市场经济体制要求相适应的社会信用体系建设明显滞后，市场秩序很不规范，信用缺失已经成为制约我国经济发展及和谐社会建设的重要因素。必须把监管与诚信建设结合起来，提高加快社会诚信体系建设工作的认识，积极动员社会各方资源参与社会诚信体系建设。一是要倡导诚信观念，引导生产企业牢固树立信誉意识，增强社会责任感，提高诚实守信的自觉性和主动性。二是要加快推进诚信法律和制度建设，为诚信体系建设提供法律和制度保障。三是要把政策、制度、宣传和弘扬诚信文化相结合，充分发挥各类商会、协会和新闻媒体等单位的作用，积极开展宣传动员、企业自我承诺、社会参与监督、守信情况公布等各类诚信活动，营造和形成良好的诚信社会环境。四是要加强诚信监管，建立健全守信激励制度、负面信息披露制度和诚信信息共享制度，形成失信行为联合惩戒机制，使质量监管工作社会化。

　　七、健全相关标准规范

　　1．要完善产品生产的标准规范

　　标准化是核心竞争力的基本要素，是建设创新型国家的重要技术支撑，是规范市场经济秩序的重要技术保障，在经济社会发展中具有重要的不可替代的地位和作用。技术标准是对产品质量、品种规格、工艺及检验方法等方面所做的技术规定，是在一定范围和时间内具有约束力的一种特定形式的技术法规。标准对国民经济与社会发展的重要意义在于，它和法律法规一起，好比车之二轮，鸟之两翼，共同保障着市场经济有效、正常运行。目前，我国正处在重要的历史发展机遇期，面对国际形势和国内发展对标准化工作提出的挑战和要求，党中央国务院高度重视。明确把实施技术标准战略作为我国科技发展的两大战略之一，这充分说明，标准化战略已上升为国家意志。随着贸易自由化在全球的推进，标准已成为发达国家新贸易保护主义的主要表现形式，成为走向国际市场的“通行证”。只有充分认识标准在国际竞争中举足轻重的地位，深入贯彻实施标准化战略，才能在激烈的国际竞争中处于主动地位，实现产业和经济的跨越式发展。同时，因为产品质量的好坏是靠生产制造出来的，企业要达到保证长期稳定生产合格产品的目的，必须严格质量控制。因此，生产企业应顺应发展潮流，建立完善产品从原料到生产、包装、运输、储存、消费全过程的质量标准规范，确保产品质量和安全。建立健全以技术标准为主体，管理标准、工作标准为支撑的企业标准体系，提高综合管理水平。要进一步强化强制性标准实施情况的执法监督，确保相关标准得到有效实施，维护标准的严肃性和权威性，保护广大消费者的利益。

　　2．要完善检验检疫的技术规范

　　检验检疫的技术规范是保证检验检疫工作质量，提高执政能力和维护国家形象的重要工作。实施检验检疫有效监管，必须依法施检，建立健全以责任制为核心的基础工作网络，完善检验检疫执法监管的行为规范，使监管工作行为有章可循，减少监管执法的随意性。建立检验检疫的技术规范体系是一种技术性行政措施，建立技术规范、标准、合格评定程序，使检验检疫执法监管从接受报验到最后出证各种环节实行程序化管理，通过明确各个环节的主要任务、责任、权利、工作质量标准及保证措施、完成时限、交接手续等，达到互相制约，环环紧扣，层层把关，确保质量的目的。

　　3．要完善执法监管的行为规范

　　忠实履行法律法规赋予的神圣职责，必须严格执法监管、公正执法监管、文明执法监管。不作为或乱作为都是失职。因此，突出抓好执法监管行为的规范管理，努力提升监管执法工作的科学化、规范化水平，是强化检验检疫监管的一个重要环节。一是要制定和完善执法监管制度，明确监管执法工作的标准、方法和流程，规范监管执法人员的言行。树立规范监管执法的正确导向，提高规范监管执法意识，严格要求监管执法人员依法监管，按规行事，提高执法主体的依法行政能力。二是实行监管执法岗位责任制。使监管执法按工作流程，对应职务设置，明确岗位责任，细化考核标准，环环相扣，层层落实。三是要完善执法监管的监督制度。确保监管执法运用法律法规适当、监管执法程序正确。四是坚持公平、公开、公正的原则，健全和规范监管执法公开制度。自觉接受人民群众和监管执法对象的监督，促进监管执法人员执法行为规范，使规范执法、高效执法、廉洁执法贯穿于每个监管执法环节。

　　八、加强相关部门协作

　　1．树立大局观念，增强部门协作效能

　　我国现行的产品质量监管，在产品产业链中由多个政府部门分工负责，这是我国的特点。要树立大局观念，加强部门之间的协作，履行好国家的管理职能。部门协作对于需要政府多个部门的综合协调才能取得良好效果的事项至关重要。由于工作内容涉及部门多、情况复杂，而且很多事项存在政策法规定位的空白，要使整体效能提高，这就需要通过部门之间的深入沟通和有效协作来解决。加强部门协作，一要树立大局意识、增强责任意识，协作意识，提高联合执法的自觉性和主动性。二要共同营造服务环境，完善服务设施，提升整体服务能力。三要加强部门间的协作配合，整合有效资源，提高综合处理能力和整体运作效率。促进相关部门执法方式从各司其职、单兵作战向齐抓共管、综合治理转变，实现执法效能的最大化。

　　2．建立完善的部门协作办法

　　保障产品质量与安全是一项复杂的系统工程，涉及政府、监管部门和企业等不同主体，以及各主体之间不同的价值取向和利益追求。加强部门协作，提高监管整体效能，要进一步理顺监管协作机制，健全联动体系。要客观判断面临的监管工作形势，科学分析现行监管体制存在的矛盾和问题，建立前期监督至后续管理范围的质检与海关、工商、农业、卫生等部门联手把关的执法衔接工作机制，制订具体的协作办法。部门协作由于有章可循，操作将更加规范、科学，使各部门在工作中既各司其职，又密切配合，形成上下联动、部门联动、地区联动的监管合力。有助于正确处理监管与发展的关系，有效促进经济社会协调发展，也有助于全面履行各自法定职责，防止出现相互推诿和因责任不清导致任务不落实的现象，最大限度地减少矛盾冲突，促进社会和谐与发展。

　　3．建立部门协作事项的政府监督机制

　　产品质量监管是由多个协作事项组成，需要各个协作相关部门分项落实到位才能有效推进，而相关部门履行职责情况和协作运行效果如何，需要政府监督、评估和协调。建立部门协作事项的政府监督机制，是确保协作有效开展和持续发展的重要环节。一是明确协作事项的政府监督职责。二是建立协作事项职责履行情况的评估机制。三是建立协作责任履行的奖惩机制。四是协作事项的监督反馈和改进机制。通过建立部门协作事项的政府监督机制的科学构建，推动各相关部门责任的层层落实，为提高行政整体效能提供有力保障。