我国立法：保障食品安全 需要风险评估

　　近期，三聚氰胺阴影笼罩乳品、鸡蛋，食品安全问题受到各方密切关注。10月23日，全国人大常委会对《食品安全法》草案进行了第三次审议，做出了8项修改，其中一项颇引人注意———强化食品安全风险监测和评估。草案相应增加了“国务院卫生行政部门通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即依法进行检验并进行食品安全风险评估”等规定。

　　食品安全风险评估是目前国际上通行的食品安全防范方式，美国、欧盟、日本等国家和地区在其食品、农产品质量安全管理中广泛应用这一方式。2003年，中国农科院质量标准与检测技术研究所（简称农科院质标所）建所时，就设立了风险分析研究室；2006年4月颁布的《农产品质量安全法》中规定对农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估。2007年5月，农业部成立了国家农产品质量安全风险评估委员会。

　　此番，《食品安全法》草案特别加强了风险评估的条款，这基于怎样的背景和诉求？对我国的食品安全、农产品质量安全会产生怎样的影响？记者于11月4日走访了农科院质标所风险分析研究室。

　　建立风险评估是加强事前管理

　　“食品安全管理经历了事前管理和事后管理。事后管理就是出现问题后再确定补救措施，而风险管理模式是把危害严重程度和发生概率相结合的事前管理，这是食品安全管理理念和方式的重大突破。”风险分析研究室助理研究员李耘表示。

　　她说，包括农产品在内的食品会受到化学物质、重金属、生物因素等污染，对人类和生态环境健康造成风险。“这些风险就是变异性，通常我们认为它是琢磨不定，但通过科学研究发现，它是有规律可循的，即是可度量的。风险评估就是将这个可度量性提高到最可真实反映变异性的程度以指导政策制定和实施，从而消减风险。”

　　风险评估分为危害识别、危害特征描述、暴露评估和风险特征描述4个步骤。

　　危害识别的目的首先是明确危害是什么。比如某食品安全事件出现，首先判断是物理（如重金属）、化学（如农药）还是生物（如微生物）因素引起的。然后判定这种物质毒性大小、人是否接触等，其目的在于了解危害的基本情况，判定是否有必要进行更深入的评估。

　　危害特征描述主要是通过动物试验、志愿者试验、流行病学调查、体内和体外（如体细胞）试验、数学模型等来推导和获取危害剂量与人体不良反应之间的直接对应关系。

　　暴露评估，即评估人接触到危害的所有信息，包括接触时间、频率、环节及其相应剂量等。如农药可能通过口、皮肤和吸入不同途径导致人中毒，必须评估在农产品的种养、采收、包装、储藏、烹调、食用等环节人可能接触的量，这通常用“暴露量”表示。

　　风险描述就是对以上环节的结论进行分析、判定和总结，确定是否有害及其概率等，最终以某种结论和形式等表述出来，为风险管理部门和政府提供科学决策依据。

　　风险评估是科学管理的现实需要

　　风险评估起初在股票、国防领域应用较多，随着食品安全问题日益凸现，美国、欧盟、日本等国家和地区开始在这个领域引入风险概念，这一方法在国际贸易中也逐步大展拳脚。WTO/SPS协议规定：世贸组织成员应以风险评估为基础制定卫生和植物检疫措施。

　　谈起风险评估的价值，农科院质标所所长、国家农产品质量安全风险评估委员会秘书长叶志华说：“制定质量标准所涉及的一系列参数、指标，不能主观臆断，也不能照抄照搬，必须通过风险评估来确定其基本数据和安全限量。”风险评估的作用之一就是为制定农产品质量安全标准提供数据支持。

　　同时，政府部门对农产品质量安全的管理也需要风险评估的结论作为科学依据。“不经过评估定出的管理措施，只能作为临时措施。”叶志华解释，如目前确定的乳与乳制品中三聚氰胺的管理限量值规定，严格来说，还需要更为强大的基础数据支撑来完成其风险评估，所以这个值只能称之为“临时管理限量值”。

　　此外，要解决国际贸易争端也必须以风险评估为判别依据。1995年，澳大利亚认为从加拿大进口新鲜或冰冻鲑鱼可能造成本国的公众或环境健康风险而停止进口。WTO专家组审议，澳大利亚提出的“只允许即食鲑鱼制品进口到澳大利亚时免于检疫”这一点不是依据风险分析所制定的措施，违反SPS协议部分条款，最终加拿大在此案中获胜。

　　基于这些现实需要，2003年起，农科院质标所风险分析研究室就着手对国外农产品技术性贸易措施的研究以及农产品进出口贸易中相关事件的调查取证和分析，承担农产品质量安全重大事故、纠纷的调查、分析和技术鉴定和风险分析评估。国家农产品质量安全风险评估专家委员会也正在研究提出农产品质量安全风险评估政策建议，组织制定国家农产品质量安全风险评估规划和计划及有关规范性技术文件，组织协调农产品质量安全风险评估工作的开展及国内外的学术交流合作。

　　制度正在建立，工作机制还需加强

　　李耘说：“风险评估狭义上是技术，它不会告诉管理者怎么管，或主要目的不是告诉怎么管，但它能告知哪些方面应该管、必须管和非常迫切需要管。管理者权衡后，因地制宜制定可操作的措施来具体管理。”
目前，我国的农产品、食品安全风险评估刚刚起步，还有很多工作要做。

　　要加强立法以明确风险评估制度地位。1996年，美国《食品质量保护法》强调了风险评估；2002年生效的《欧盟新食品法》明确了构建欧盟风险分析的框架；日本2003年的《食品安全基本法》也明确强调食品质量安全管理必须基于风险评估。我国已实施的《农产品质量安全法》和正在审议的《食品安全法》都将建立风险评估制度提上议程并付诸实践。

　　同时，还要构建相应机构去运作。在日本，由食品安全委员会专门负责；在美国，农业部建立了食品安全风险评估委员会；德国设立了联邦风险评估研究院等。我国已经建立了国家农产品质量安全风险评估委员会，《食品安全法》也明确要建立食品安全风险评估委员会。

　　此外，需要建立逐步顺畅的风险分析机制。如美国以总统计划来指导各部委之间在风险评估事务上的协调与合作；日本的食品安全委员会负责风险评估，厚生劳动省和农林水产省负责风险管理等等。我国已经初步建立了以农口负责源头管理和卫生质检负责加工生产环节管理的基本格局。

　　据介绍，风险评估需要大量基础数据作支撑，工作量很大，历时较长，费用较高，而且要运用农学、生物学、化学、病理学等多学科的知识和技术。所以风险评估不仅仅是一项技术行为，更多是一项庞大的系统工程，需要政府、公众和不同机构等共同运作。

　　链接

　　德国既有专门的风险评估机构———联邦风险评估研究院，也有专门的风险管理机构———联邦消费者保护和食品安全办公室。

　　前者成立于2002年，该机构与欧盟食品安全总局和国内各研究机构密切合作，就食品、药品、消费品的安全问题向德国政府、联邦消费者保护和食品安全办公室以及国际组织提出政策建议；还负责向公众通报风险，使消费者对农产食品中可能的危害有足够的认识，以将致病风险降至最低。

　　后者是欧盟食品与饲料快速预警体系的国家预警点，负责将各地监督检查机构反馈的信息传向欧盟委员会，并将欧盟委员会的相关信息向地方机构通报。该机构还具有卫生监督检查职能，在综合风险评估结果后向德国政府以及欧盟委员会提交管理方面的政策建议。

　　法国1998年7月1日专门通过《公共健康监督与产品安全性控制法》，把风险评估和卫生监督这种技术性相对较强的工作从管理中独立出来，并成立了“法国食品卫生安全署”和“国家卫生监督所”，将分散的评估咨询机构集中起来，专门负责农产食品质量安全监督检查、公众健康状况的动态观察以及相应的风险评估工作。

　　法国食品卫生安全署在食品安全方面有很大的权限，从原材料（动植物产品）的生产到向最终用户的分销都在其评估范围内。为保证评估的科学性，该机构的专家委员涉及营养学、微生物学、生物技术、传染型亚急性海绵状脑炎、物理和化学污染和残留物、动物饲料、接触材料、添加剂、技术工艺辅助物质和香料、动物健康、水供应等诸多学科领域。