《行政许可法》的实施原则

　　内容提要：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可；行政许可申请人如果因行政许可机关受理申请的登记制度不完备等原因，不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的，可以免除举证责任；下位法与上位法不一致并不必然导致抵触；公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

　　《行政许可法》自2004年7月1日施行以来，对规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，起到了很好的促进作用。但在实际工作中，有些行政机关对行政许可的一些问题还有模糊认识。下文根据法律和司法解释的规定，结合具体工作实践，对实施《行政许可法》的几个原则问题谈了作者的几点意见。

——编 者

　　■ 关于信赖保护原则

　　《行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。这是信赖保护原则的法律规定。

　　所谓信赖保护原则，就是公民、法人或者其他组织因信赖行政机关作出的行政决定而从事的活动，要受到法律保护；没有违法行为，不得撤销。通俗地讲，行政机关要诚实信用，说出的话要算数，不能随便更改。信赖保护原则通常不适用对违法行政行为课以义务的行政行为，如罚款等，对这类行为，即使相对人已经超过了行政复议或行政诉讼的期限，行政机关发现了错误，比如处罚错了，仍可以主动撤销。但在授益性的行政行为方面，如行政许可，信赖保护原则则处于主导地位。对于违法的授益性行政行为，尤其违法原因可以归责于行政机关的情况下，应当首先保护相对人的权益，行政机关原则上不得撤销行政行为。如果确实由于重大公共利益需要收回的，也必须给予相对人以补偿。《行政许可法》第八条第二款对此做了规定。该款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当给予补偿。”

　　■ 关于免除行政许可申请人举证责任的正当事由

　　行政许可是依申请的行政行为，申请人负有提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料的初步证明责任。但是，申请人如果因行政许可机关受理申请的登记制度不完备等原因，不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的，可以免除举证责任。

　　最高人民法院制定的《行政诉讼证据规定》第四条第二款第（二）项明确规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当理由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。因为，在实践中，许多行政机关的登记制度不完善，当事人明明提出过申请，但行政机关后来找不到申请材料了，便声称没有收到这个材料，这是不是就可以推定原告没有申请呢？不可以。否则，所有不作为的案件，被告都可以以没有登记为由说原告没有申请，以此来逃避败诉后果。法院审查申请人是否已经向行政许可机关提出过申请，首先看该行政机关是否有完善的登记制度，是否对其他人在申请时递交的材料都给了收据。若不是对所有交了申请的人提供收据，那么，就没有理由说相对人没有提出申请。因此，就应推定原告提交了申请。

　　■ 关于法律适用规则问题

　　首先，下位法与上位法不一致并不必然导致抵触。不一致不一定是抵触；抵触一定是不一致。不一致的范围要大于抵触。关于抵触，学术界和实务界的认识不尽一致，目前在两点上多数人取得共识：一是宪法、法律、行政法规已有明确规定的，地方法规不得作出相反或者不一致的规定；二是地方性法规不得超越法定权限，未经授权对属于中央专属立法权限的事宜作出规范。若超过了两条界限，就应该认为与宪法、法律、行政法规相抵触。如在法律规定的原则和范围内，做一些具体规定、分解或补充，将法律规定的原则具体化，增强可操作性等均不属于抵触。

　　其次，下位法与上位法不一致，但下位法与上上位法相一致，不能简单适用上位法优于下位法的规则，而应视具体情况选择适用与上上位法相一致的法律规范。

　　最后，法律适用中的特别规定优于一般规定。在适用法律规范时，要注意诸如特别规定优于一般规定，分别优于总则，一般列举规定优于概括规定，具体规定优于抽象规定的规则等。如行政许可法第四章第六节“特别规定”就优于一般行政许可程序的规定，该法第五十一条明确规定：“实施行政许可的程序，本节有规定的，适用本节规定；本节没有规定的，适用本章其他有关规定。”

　　■ 关于行政机关履行职责的期限问题

　　根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。

　　需要强调的是：1.在《行政许可法》实施以后，凡是《行政许可法》与该条规定的期限不一致的，应以《行政许可法》的规定期限为准；2.行政机关规定的比法定行政许可决定期限更短的期限，其符合立法本意，没有突破法律规定，与设定期限所要达到的高效便民目的一致，则可以拘束行政机关。但如果规章或者其他规范性文件规定长于行政许可法规定的期限的，则其规定无效。3.《行政许可法》除对延续行政许可申请逾期未作出的视为默示许可外，其他的申请在有效期内未作出是否准予行政许可决定的，不能视为同意该行政许可。《行政许可法》第五十条规定：被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。4.《行政许可法》规定的期限以工作日计算，不含法定节假日。