环境标准与风险防范立法

　　摘要　环境法理论体系在很大程度上是以“环境的吸收能力”为基础的环境标准构建起来的。风险防范精神自80年代以来在国际及国内环境法中已经得到确立，由于它拒绝“环境具有吸收能力”的说法，势必会对以环境标准为根基的环境法理论产生冲击，本文就此进行了探讨。
　　
　　环境法中的很多规范都依赖于环境标准的运行，几乎可以说环境法的历史就是环境标准演进的历程。但是，随着新的环境问题——环境风险（environmental risks）的出现，环境法的指导思想也随之发生变化，吸纳了风险防范（precautionary） 的精神。风险防范精神由于在很大程度上拒绝“环境的吸收能力”，因而风险防范精神在环境法中的引进，对于环境标准而言意味着现代环境法将摆脱严重依赖环境标准的局面，重新构建环境法体系。

　　一、环境标准：科学判断还是环境目标值

　　环境标准既是环境科学的内容，也是环境法的重要组成部分。环境科学上的环境标准是作为科学的判断存在的，它允许不肯定性的存在。而环境法作为民主社会的社会科学，强调对因果关系的判断，坚持对环境标准必须做出明确无误的判断。这两种不同的立场，使得环境法将本来从环境科学吸收而来的环境标准具有的科学不肯定性掩藏起来，因而势必产生问题。

　　1、系统论对认识观的影响

　　科学思潮对哲学研究的世界观一直产生着深远的影响。从哲学史看，最大的一次影响莫过于牛顿建立的机械力学了。牛顿力学使哲学界建立了科学的唯物论，这种唯物论几乎统治了三个世纪。科学唯物论体系中，占主要地位的是物质观念。与这种唯物论相对应的认识观，主张我们对物质的认识只能表现为“非此即彼”。研究方法也同样表现为从整个大系统中抽取拟研究的对象，使其脱离系统的分析方法。这种分析研究方法的优势在于排除了各种干扰因素，研究起来比较单纯，易于发现被研究对象的本质。

　　20世纪建立起来的系统论使哲学界以牛顿力学建立起来的世界观垮台了。任何个人、任何有限的社会和任何一个时代，都不能同时思考一切问题。系统论正是从哲学上的辩证法这一基础出发，用系统的概念代替物质的概念，任何物质都是处于一个大系统中，我们对其研究自然不能离开这个系统，否则对该物质的认识是不全面的。但鉴于任何系统都有一定的复杂性，因而对大系统中的子系统以及子系统中的物质的研究就必然存在不全面，不全面的同义词也就意味对该子系统、子系统中的物质的认识存在不肯定性之处。这才是辩证法的本质。目前，科学界都认同这种观点，科学家只是用最好的手段、最新的知识研究某一事物，对其研究得出的结论也不会宣称是全面的。

　　2、环境标准：环境系统中的标准

　　我们生存的环境是一个系统，环境科学称之为环境系统，生态学通常称其为生态系统。尽管我们对生态系统的某些自然现象有一定的观察和认识，但是对生态系统的整体研究却是距今不到半个世纪的事情。生态系统是一个开放的系统，在该系统中发生了无数次物质循环、能量流动和信息的传递。但由于人类对环境的依赖和依靠，以及不恰当的环境观所至，对环境造成了紊乱。为了表达环境尤其是环境的某一介质如大气、水、土壤受到人类干扰的程度，环境科学通过对某一污染物长期的观察、监测，然后建立数据模型，确定环境介质的消纳能力，然后根据环境介质的消纳能力制定出如污染物排放标准等环境标准。因此，环境标准应该是一种科学上的判断。这种判断的得出是将观察、观测的注意力集中于单一的介质上，脱离整个环境大系统，显然也是以牛顿认识观为指导的。

　　但是，系统理论建立后，科学界都认为“黑是黑”、“白是白”这种机械的论断从来是不存在的。科学得出的只是对该事物的某一方面的判断，而不是该事物的全部。因此，科学上的不肯定性总是存在的。根据辩证法，造成这种不肯定性的原因是多方面的，既有客观上的，也有主观上的。推动科学认识发生这一变化的直接动力，与系统科学的发展有密切的关系。在多变量、多时变的大系统中，复杂性与精确性形成了尖锐的矛盾。“当系统的复杂性日趋增长时，我们做出系统特性的精确然而有意义的描述的能力将相应降低，直至达到这样一个阈值，一旦超过它。精确性和有意义性将变成两个几乎互相排斥的特性。”在这一点上，作为环境系统中的环境标准尤为如此。由于环境系统的极端复杂性，我们不能而且永远无法准确判断出环境的“消纳能力”是多少，从而使得环境标准的制定在环境科学上存在不肯定性。

　　3、环境标准作为环境法的目标值

　　环境标准是对人类对环境系统的干扰的数据值，而环境法作为维持和提高环境质量的手段，就是通过将人类对环境系统的干扰控制在最低的程度内。虽然各国环境基本法对环境目标规定的内容不太一样，但在环境目标的设定、实现与否、实现的程度怎样上，都与环境标准紧密相关。环境目标的设定是用环境标准中的质量标准来表达的，这一点自不待言。环境目标的实现以及实现程度即通常所称的环境质量的好坏，只能通过环境标准判断，尤其是环境标准中的环境质量标准和污染物排放标准。不过从根本上看，污染物排放标准起到的判断作用更大，因为要从积极的方面来判断某种环境质量的好坏是一件极不容易的事情，相反反面或者说消极方面的判断更见信服、有效 。既然环境法的目的是实现环境保护目标，因此首先明确的是把污染限制在何种程度内作为环境保护目标。因此，环境法很多规范的设置是与环境标准紧密相关的。

　　环境标准作为环境法明确的目标值，是为环境管理服务的。环境管理在对待环境标准存在的不肯定性的态度上，不同于环境科学。环境科学承认环境标准存在不肯定性，这是科学本身严谨的要求。但是环境管理就不一样了，它必须将这种不肯定性化为肯定，也就是说必须在这种不肯定性中做出一个肯定的选择——哪种环境标准是环境管理所必需的、合适的。现代行政管理的一个显著特点便是，民主社会的人民要求政府在做出任何决定时必须给出肯定、明确的说法，不得存在模糊。环境法作为管理环境的有效手段，自然必须解决环境标准在科学上存在的不肯定性。

　　传统环境法体系 是以环境标准为基础建立起来的。环境法上的环境标准依赖的基本观念就是环境科学上的“环境吸收能力”，所以环境法体系尤其是环境行政法都将遵守环境标准与否作为判断违法行为的尺度。但根据前述的环境科学在环境标准的制定上存在极大的不肯定性，这种不肯定性提出了几个问题：第一，环境系统的吸收能力到底有多大？第二，何种环境标准是我们能够容忍的安全标准？环境科学尚未做出回答。环境法以存在重大不肯定性的环境标准作为整个体系的根基，对环境是否会起到保护作用，这是风险防范精神进入现代环境法的出发基点。风险防范精神被提出的第二个基点在于，我们目前的环境无法说到了崩溃的边缘，但现代环境问题——环境风险这一根本不同于传统环境问题的问题的出现，无疑给我们提了醒。环境是一个脆弱的系统，需要精心的平衡，为保守起见，必须采取一种防范的方法。这种方法就是风险防范性的。因此，环境法克服环境标准存在的不肯定性的途径，就是吸收风险防范精神，采纳风险防范原则，执行风险防范性的措施。

　　二、现代环境问题——环境风险成为环境法的规制对象

　　1、环境问题的演进

　　一般认为，传统环境法的规制对象是比较为人熟知的污染问题和资源消耗问题。无论是原始社会的环境问题还是农业社会的环境问题以及产业革命之后的环境问题，其特点从范围看是区域性的，从危害表现出的缓急程度看是急剧性的、而危害存在的期限一般较为短暂，消除这些危害因此相对来说就较为容易。究其原因在于在第二次世界大战之前，人类基本上是从环境索取东西，向环境释放的也主要来自于环境，是环境本身具有和能够被环境消化掉的。但是第二次世界大战后，化学工业、核工业、生物技术等新技术的迅猛发展，带来的有毒人工化学品的生产、核废物处置中的污染、氯化物释放导致臭氧层空洞、DNA重组等风险，在过去的几十年快速地增长，其重要性也越来越突出，真正成为环境问题的主导类型。这些新技术的副产品，是环境中没有的，是经过人工改造自然环境无法吸收的。根据“自然最知”原理，对“自然不知”的环境风险如何规制，成为现代环境法的新课题。

　　2、环境风险区别于传统环境问题的特点

　　为区别起见，这里将第二次大战前的环境问题称为传统的环境问题，第二次大战后的环境问题被称为环境风险或现代环境问题。传统环境问题之所以引起人们的注意，并成为问题，原因在于人类没有按照环境的规律行事，或者索取太多，或者排放得太多。但无论怎样，污染物都是环境中本身拥有的，环境因此也就能够消化掉。环境风险问题作为新技术的副产品，是环境中没有的。它注重的是潜在的不利后果，而这种不利后果发生的概率是高度不确定的，它区别于传统环境问题的特点在于以下几点 ：

　　第一，对目前关于影响环境风险的机制的无知是环境风险问题的第一个特征。目前关于影响环境风险的机制的知识不仅是受到限制的，本身也是有限的。这种无知在环境风险产生的任何程度上都存在着。从危险的产生如核燃料循环中释放的放射性或危险的转移，到有机体对污染的反应尤其是与健康相关的反应，都存在无知。我们对环境风险的产生、转移、反应的机制了解得如此贫乏，以至于对这些环境风险的管理在很多情况下都是在充满不肯定的情况下做出决定的。

　　第二，环境风险的潜在性。即环境风险的产生与危害后果显现之间的间隔相当的长，化学品致癌的潜伏期达20至30年，化学品的致变后果可能在几代人之内也不会显现出来。因此，承受环境风险的后果的人可能不是享受使用该化学品的受益人。而且在大多数情况下，潜伏期足够的长，风险扩散得很宽，使得承受风险根本就不是自愿的。环境风险长的潜伏期增加了风险的潜在后果被其他因素掩盖起来的可能性，从而忽略了对环境风险采取防范的措施。

　　第三，环境风险的数量巨大。传统污染物的一个显著特征是数量很少。而从环境风险的立场来看，由于各种技术的迅猛发展，研究和开发出了自然界本身没有的许多东西，存在着成千上万潜在有毒的化学品。

　　第四，环境风险从危害的范围来看主要是一种集体风险。当风险由许多人同时承受时，该风险便是集体性的。由于环境风险一旦发生，其后果将扩散得特别快和宽广，再加上世界经济贸易的一体化，决定了环境风险可能同时影响成百万的人群。这显然区别于传统地方或区域性的环境问题。环境风险的这种特征决定了传统的赔偿机制，如保险、责任法以及防止风险扩散导致的损失的效果都是有限的。

　　3、环境法对环境风险的反映

　　任何科学的考察都是从某种确定的假设出发的，人们在某种意义上也把它视为科学考察的目标，并且所有的知识都应溯源于它。以往科学的发展表明，几乎没有任何其他科学假设像人们通常所谓的“因果假设”那样，具有如此深远的影响和如此重要的作用。这种假设可表述为：科学研究事实上也就是“因果关系研究”。

　　那么，在对环境问题进行规制时必须判断构成环境问题的标准是什么，这便是环境标准。由于环境问题性质的根本改变，决定了判断构成环境问题的标准也要相应地得到修正，体现在环境法上就是对环境风险做出反映，吸收风险防范精神，在一定程度上拒绝环境具有“吸收能力”的观点。20世纪80年代后的环境法便逐渐将风险防范精神作为基本指导思想之一，有的甚至明确将风险防范精神列为与防止原则、污染者支付原则等同等重要的原则 。1992年联合国环境与发展里约会议后，风险防范原则被纳入到许多重要的国际文件中 ，有的国家还根据吸收了风险防范原则的国际环境文件做出了有利于保护环境的国内司法判决 。不少学者甚至主张风险防范原则已经成为国际环境法的基本原则 。

　　三、环境风险防范立法对环境标准的扬弃

　　1、环境风险防范的精神

　　总的看，环境风险防范的精神在于，当遇有严重或不可逆转的威胁时，不得以缺乏科学上的证据为由推迟或拒绝采取行动保护环境。
从政策角度看，风险预防的精神可以体现为，为了保护环境，政策制定者运用科学、技术和经济学解决问题。风险预防观念的显著特征，不在于它规定了具体的规范措施，许多不同类型的措施都可以用来贯彻该观念；而在于采取措施的方式、时间。具体包括以下几点：

　　（1）风险预防的观念认为，科学并不总能提供有效保护环境所需的知识，如果只有在科学提供了此种知识时才采取措施，恐怕会导致难以想象的后果。

　　（2）风险防范的观念认为，如果只在关于不利影响的科学确定性得到证实之后才采取行动，稀有的财政资源就可能得不到有效的配置。因为，风险防范的观念拒绝在环境法律上坚持所谓以环境吸收能力为基础的环境标准的方法。

　　（3）实施风险观念的措施，包括：

　　a、清洁生产的方法和产品。以前的环境法律的重点在于以环境标准为重点，判断环境的污染吸收水平，而清洁生产要求将焦点转移到消除或至少减少污染物向环境输入的技术，因为风险防范的观念的核心要点在于拒绝环境的吸收能力。同时，清洁生产要求将以前以“吸收和扩散”为基础的环境政策，转向以危害环境的物质“最少化和遏制”为基础的环境政策。替代生产工艺的技术和替代产品的技术，都包括在清洁生产的范畴之内。

　　b、环境影响评价。环境影响评价同样意味着，环境法律不应当关注活动发生后对环境的不利影响，而应当在活动发生前努力确定任何可能的负面影响，从而采取积极的行动避免任何可能的负面影响。

　　c、经济的规划。在风险防范的政策中实行经济的规划，完全不同于传统的成本-效益分析。经济的规划要求运用长期和综合的经济统计方法，力图将对环境的损害的成本内在化。

　　（4）风险防范的观念要求的方法，包括：运用清洁生产方法，最佳可得技术和最佳环境实践；在决定提高环境质量的方法中，必须运用环境的、经济的评价的综合方法；激励进行研究，尤其是科学、经济方面的研究，这有助于更好地理解可供利用的长期选择；促进实施风险防范方法的法律、行政和技艺的程序必须加以运用，如果没有的话，就另行设置。

　　从法律的角度看，风险防范原则最重要的一面在于，在危害科学上的证据获得之前，可能要求采取积极的行动保护环境，其关键在于采取措施的时间，而不是采取补救行动的必要性上。一旦损害已经确定，防止性的行动就是国际环境法一个长期存在的要求。事实上，风险防范的观念和风险防范的原则的本质在于，一旦确定存在风险，因果关系之间科学上的证据的缺乏不能够用作不采取行动保护环境的理由。

　　如果这样的话，那么从法律的角度看这意味着，一旦表面上能够确定存在风险，科学不确定性就对潜在的污染者不利，而不像过去那样可以用作不采取行动防止污染的理由。显然，这对污染者履行义务的门槛提高了，要求更加严格。

　　2、风险防范环境立法对环境标准的扬弃

　　在风险防范精神未被吸纳到环境立法之前，环境保护的主要途径是将利用环境的同化吸收能力和控制有害物质和废物的输入量相结合。一般来说，在环境污染控制中，首要的措施是防止毒性作用和对栖息地和生物过程的干扰。由于环境质量日益恶化，环境保护的观念不得不发生变化，转向注意防止具有扩散和难分解性质的非天然物质造成的严重污染。毒性和生物聚集性能是潜在危害的有用指标，但并不总是作为特别有害物质的唯一标准，正如《里约宣言》所表示的：按照宣言，新的污染控制方法强调的重点，已从设想的环境吸收（同化）能力为基础的有控制的污染控制制度转向预警和预防为基础的新途径。

　　实际上，按照这一精神，许多国际论坛已采取了修改的“防止危害”环境政策论点，即采用“风险防范行动”或者“超前行动”的方法。这种转变已离开了环境净化容量的原则而转向风险防范行动的原则。前者即要求环境退化或受害的科学证据，也要求与物质或反应形象关系的成因特征方面的证据，后者只要求有环境退化或受害的证据，而不要求对物质或反应性的深入研究，也不排除在危险形成之前就采取行动。风险防范行动的原则是，（1）正确认识科学预测与监测和控制的界限；（2）接受风险防范行动是能够而且应当采取的思想，包括在有充分基础的地方和在缺乏因果关系科学证据的地方；（3）确认资源必须至于清洁生产技术下以保证有害废物产生量最少。
风险防范思想在环境法上的确立，已开始导致区域环境如海洋实际减少主要污染物，如营养物，重金属和合成有机物的输入量的行动，而不管是否已经观察到危害的发生。因此，风险防范思想比环境标准更加有利于保护环境。

　　四、余 论

　　环境风险防范立法已经成为现代环境法的一个显著特征，这是毋庸置疑的，最为突出的特征便是清洁生产方法的兴起。清洁生产在很大范围内不依赖于对环境“吸收能力”以及环境标准的判断。在这方面，《巴马可公约》提供了一个范例。该公约由51个非洲国家于1989年签署，在规定了缔约方在有关的非洲产生的废物的义务，采纳了风险防范原则，并明确指出不以环境的“吸收能力”作为处置废物的基础：
“每个缔约方对污染问题将努力采纳和贯彻防止性、风险防范的方法，即要求在无需等待科学的证据下，防止将可能对人类或健康导致危害的物质释放到环境中。缔约方将彼此合作，通过适用清洁生产方法而不是以吸收能力观念为基础、被许可的释放方法，采取合适的措施贯彻对污染的风险预防原则。”

　　因此，风险防范思想在环境法上的确立，在一定程度上冲击了环境法对环境标准依赖的局面。当然这种冲击不会是替代性的，因为传统环境问题和现代环境问题——环境风险是并存的，但环境风险立法毕竟是环境立法的一个发展趋势，会成为环境保护更为有力的指导武器。

　　（作者简介 唐双娥，武汉大学法学院环境资源法学2000级博士生）