手机电视国标过程一步三叹

　　评定手机电视国家标准的过程变成了一步三叹的故事,甚至在国标评审结果上报国务院审批之际,也看不到结局完满的前景。不过,这篇拖延了许久的评论终于到了诉诸舆论的时候。

　　这个故事的序幕由一家中国民营高科技公司拉开，它开发出来令国际主导企业瞩目的技术，揭示出一个具有广阔商业前景的潜在市场，并随之触发国内其他企业和机构提出不同方案的系统与之竞争。如果这个故事是发生在普通的消费品市场领域，那么随后的结局不管多么富于戏剧性，都会由市场竞争来决定。但是，由于这项技术是应用在网络特征显著、技术标准影响产业发展、因而具有重大公共利益的广播和通信系统上，所以必须经过由国家权威部门组织评审后遴选确定正式标准。于是，问题出来了——不是出在技术上，而是出在体制上。

　　说清楚体制问题要从分析技术问题开始。首先应该回答的是，为什么必须在手机电视领域制订国家标准？答案在于，这项技术将成为“三网融合”的一个重要桥梁，这项标准将影响信息通信产业的多个环节。当今信息技术的发展日新月异。在“数字化”、“网络化”、“移动化”、“IP化”，以及“移动宽带化”、“宽带移动化”等令人眼花缭乱的种种术语背后，反映的是信息通信、信息传播和网络技术发展的大趋势，即信息技术最终要能够为人类提供随时、随地、在任何可能的终端实现信息处理和通信功能，满足人类信息服务的所有需求。 常说的“三网融合”、“数字融合”，就是人们对这种前景的最直接的理解和期待。手机电视作为未来人们最普及的信息终端，是国家实现信息化发展战略的重要抓手，是真正走向三网融合的一个重要产业应用切入点，将成为国家能否迅速建立推进三网融合、实现中国信息通信产业结构升级、推动工业化与信息化融合的体制机制的试验田。

　　目前的手机电视主要有两种传播方式。一种是在2.5G（GPRS）和3G等宽带移动网络上利用流媒体技术实现多媒体传输的手机电视（Streamed Mobile TV），其实质是在一个终端是实现电话网与IP化的计算机网的融合。另外一种是广播制式的手机电视（Broadcast Mobile TV），包括地面广播和卫星广播。由于广播式手机电视缺乏必要的上行支撑，它必须要与移动电话网结合才能够做到账号管理和实现上行业务，开拓全新的商业空间。未来的发展趋势和目前技术竞争的重点领域，就是在无线接入这个环节实现三网融合，在手机终端真正融合移动通信技术、流媒体和广播技术。就中国而言，5亿多手机用户远远超过了家庭电视机数量（2.6亿）和计算机数量（6700万），在手机终端实现三网融合将在为消费者提供便捷的综合信息通信服务的同时，造就一个巨大的新的产业领域，这不但会为开辟中国文化事业大发展、大繁荣的新局面提供科技创新支撑，而且也会为中国文化产业开辟新的承载渠道。正是因为手机电视在技术、产业和文化事业上承载了如此厚重的期待，世界各国都把手机电视作为信息产业发展和信息社会建设中重要的公共事项对待，政府从技术发展、标准选择和频谱规划上都积极干预，建立了促进三网融合的法律、法规和监管环境。

　　与三网融合的世界潮流相比，中国还存在体制上的障碍。受计划经济部门管理体制的影响，我国自1999年国办82号文认可了广电、电信互不进入的政策以来，三网融合的发展一直面临政策上的障碍。正是因为中国的专家学者、业界、政府部门认识到手机电视已经超越了传统的移动通信和广播技术领域，国务院才指示有关部门按照国家利益最大化的原则，组织遴选手机电视/移动多媒体的国家标准。很明显，只有确定能够跨越传统部门和行业的国家标准，才能推动这一巨大产业的发展。同时，这个决定本身也标志着中国政府在重大产业发展问题上决策理念和管理水平的进步。近年来，具有网络性质的技术系统的标准越来越重要，但在评定标准上仍采取的是一事一议的随机方式。这次在国务院领导下，由各相关政府部门参与并由国家标准委员会具体组织实施，按照“公平、公正、公开”的三公原则评定手机电视国家标准，也是中国的标准评定工作走上科学化、民主化程序的开端。

　　但是，正如《商务周刊》文章所报道的那样，这项国家标准的评定工作一步一折，多次陷入困境，其直接原因很简单，也很奇特，仅仅是因为作为标准技术方案提出者之一的国家广电总局拒绝参加国标的评定工作。

　　即使不加细究，也可以看出拒绝的动机有二：第一，被广电部门力挺并抢先宣布为行业标准的CMMB系统，是由广电总局下属的广科院所控股的公司提出的，所以广电总局是要坚持把自己关联企业的系统定为标准。第二，广电部门强调CMMB是多媒体广播系统，而电信部门只应该负责用宽带技术（2.5G/3G以后的技术）实现流媒体的手机电视标准，所以广电部门坚持CMMB系统的目的，也是为了不让别人染指它的“地盘”。但这种要求背离了技术和产业发展的趋势，反映的是现有的部门分割的利益格局，更为重要的是，可能耽误中国利用这一重大产业技术实现创新突破的机会。

　　当然，如果广电部门所坚持的系统果然具有技术优势，那么就应该成为国家标准，但必须通过公开的评审过程。对于业外人士和社会公众来说，技术问题太复杂，没人能够轻易做出判断。但恰恰是因为如此，国家标准的评定过程就尤为重要，只有通过正式的评定程序，技术结论才可能得到信任。但实际情况是，广电部门一方面说自己的技术比别人的好，另一方面又百般抵赖不参加评审过程，不得不令人产生质疑：自称比谁都强的技术为什么不敢拿出来评审？

　　面对这种迷局，站在社会公众的角度上不能不产生的质疑是：为什么连政府部门也不遵守游戏规则？为什么当个别部门不遵守游戏规则时，偌大之国家也只能束手无策，只能一而再再而三地把一个正式的程序停下来？尤其具有讽刺意味的是，甚至连一篇支持广电部门立场的博客文章也“倒打一耙”地质问：“谁听说过一个公平的考试，有个考生不报名，考试就取消或者延期的？这本身就已经说明这就是一场别有用心的考试，或者是非要让这个考生中状元，或者是非要让这个考生名落孙山而又得口服即便心不服”（http://blog.sina.com.cn/s/blog_4890ec0a01007per.html）。从这个“理直气壮”的质问看，广电部门的立场已经是在攻击评定国家标准的决定本身。在4月3日国标评审按程序确定了最优的技术方案后，居然又有广电部门高官公开向媒体表示，广电将不会理会手机电视的国家标准。于是，只要保证自己的地盘不被任何人染指，一个部门就可以否认法定程序的合法性。我们是生活在一个现代国家中吗？

　　针对上述情况，可以直截了当地指出问题的实质——手机电视国家标准难产的直接原因是国家权力遭到侵蚀，其根源是制度性腐败。通常我们提到腐败，都会与权钱交易、贪污公共财产、贿赂等现象联系在一起，但并不能因为存在腐败现象就称之为制度性腐败。那什么是“制度性腐败”？从政治学理论来讲，制度性腐败指的是一个组织或一个体制丧失了把其成员的特殊利益或目的与组织或体制的一般利益或目的区分开来的能力。例如，利用手中掌握的公共权力来追逐个人或小团体的私利是任何国家或体制都会存在的现象，但如果一个国家或体制无法有效惩戒并遏止这种现象泛滥，那么就表现为制度性腐败。

　　怎样判断是否存在制度性腐败呢？一个简便的方法就是看是否出现了非正式规则与正式规则的持续性偏离。例如，党章和国家宪法都规定国家机关及其工作人员要为人民服务，如果一个国家机关或官员的行为是在追逐私利，那么就出现了非正式规则与正式规则的偏离。二者之间的偏离程度越大，就说明腐败程度越大、越深，而当这种偏离成为持续的、难以逆转的趋势时，制度性腐败的存在就无可置疑了。很显然，制度性腐败的扩散和加深必将瓦解一个组织或一个政治体制的完整性，其结果会导致中国政治语汇中的所谓 “亡党亡国”。

　　手机电视国家标准的难产，典型地反映出制度性腐败的特征。第一，实际过程明显偏离正式规则。国家标准大于行业标准是法律规定的正式规则，但在这次评定国家标准的实际过程中，部门权力却比国家权力更有效，原因在于部门垄断着行业——由于掌握着内容管理权，所以广电部门要是不合作，有了国家标准也白搭。第二，部门权力有效地抵制了国家权力——这种抵制不但没有受到惩戒，而且迫使评定国家标准的正式程序无法顺利执行，说明非正式规则不但完全偏离了正式规则，而且甚至在左右正式规则了。第三，损害了中国的技术进步和工业发展。一年多前，几位院士针对中国企业开发出来的手机电视技术曾经兴奋地评价说：“这是中国标准第一次在骨干产业领域有可能成为全球主流标准的机会。”同时，中国已经建立了世界上最大的信息通信网络，手机电视将是一个能够融合我国巨大的市场规模、迅速发展的自主创新能力和独特文化历史影响的新产业领域，可以成为我国自主创新和产业技术发展的重要历史机遇。但是，一个利国利民的大好机会正在眼睁睁地流失掉——广电部门的阻挠已经使手机电视国家标准的评定拖延了一年有余，在这期间，国外的手机电视标准正在大干快上：日本、韩国已经提供手机电视服务，欧盟也力图在欧洲推行统一的标准；欧美等国家的手机电视标准正在争取被国际电联（ITU）接纳为国际标准。国内手机电视产业出现如此令人扼腕的状况，只是因为这样一个部门垄断的逻辑——不是广电部门要为国家、社会和人民服务，而是国家、社会和人民要为广电部门服务。

　　制度性腐败所反映出来的并不仅仅是一个行业或一个部门的问题，而是整个国家体制的问题。手机电视国标难产揭示了一个多年来被忽略的重大问题，即中国的国家制度和能力建设不足。改革开放初期，我们把我国经济管理体制弊端的主要根源理解为行政权力过度集中，所以采取了下放权力和精简机构等改革措施。但是，经济活动至今仍然受到来自条条、块块过多的行政干预，而这些行政权力又缺乏国家权力的规范。究其原因，是因为我们可能忽略了市场经济发展的另一个重要方面，即市场经济的建立需要国家基础权力的充分发展，一方面要把国家权力在各个领域的体现都以法律形式明确规定，另一方面，还要建立起有效行使国家权力的纪律、程序和组织能力。继续忽略这个方面的工作，必然影响到国家大政方针的有效施行。手机电视/移动多媒体国家标准的难产证明，即使是中央提出的自主创新大政方针，也可能被不合理的体制和机制、甚至是个别人所劫持，造成“政令不出中南海”的现象。在这种条件下，“自主创新”完全可能与“政绩工程”、“面子工程”等等曾经出现过的东西一样，成为握有行政权力的部门（或行政性公司）争夺国家资源、扩张权力、追逐政绩甚至徇私舞弊的工具。其危险在于，自主创新所必须遵循的技术逻辑和市场逻辑就会遭到行政权力的破坏，从而阻碍技术进步和经济发展。

　　值得肯定的是，负责国标评审的政府部门按照法定权力和国务院的精神，多部门协作努力，大部分专家秉承国家利益至上的原则和科学家的良知，秉公直言，历经艰险，终于在4月初由国家标准专家评审组遴选出手机电视/移动多媒体国家标准技术方案。

　　然而，随后媒体开始纷纷报道“广电总局高层”对这个评审结果的反应。其基本态度包括两个要点：（1）这个标准和广电没有关系，因为它没有按照由广电总局管理的广播电视标准制定程序进行，因此，广电系统不会予以采用。（2）国家标准专家评审组遴选出来的标准是一个没有经过严格测试、没有经过一定规模试验验证的技术（即T-MMB），仅凭少数人操纵而成为国标方案，是找几个非技术专家投票选定的，所以其结果是不严肃、不科学的。

　　由一个部门挑动的闹剧进入高潮。但人们不能不提出质疑：第一，一个拒绝让自己所支持的技术系统参加国标评审，并企图以这种方式来阻挠并瓦解国标评审过程的部门代言人，有什么资格在正式评审过程结束后站出来指责国标评审不公正？第二，在媒体对“广电总局高层”表态的报道中，惟一能够找到的有名有姓的人只有广电总局科技司司长王效杰。这位专业司的司长是否代表这个属于中央政府组成部分的部级机构？第三,对于必须由多方参与并按程序进行的国标评审,为什么一个部门就能够威胁使国标在颁布之后也成为废纸一张?

　　这些情况表明，手机电视国家标准一步一折的根源，已经不再仅仅是部门利益的问题，而且是正式的政府机构被一些既得利益的个人所挟持。非正式规则发展的“最高境界”是组织的个人化，想想中国现代史上的军阀割据，苏联解体后前官员侵吞国家财产的“裙带资本主义”，人们就很容易理解组织的个人化可以给一个国家带来什么样的灾难。今天，把国家机构和公共权力变成个人工具的现象居然堂而皇之地出现在恭逢盛世的中华人民共和国正式国家体制中，难道不应该引起社会公众以及党和国家领导层的警觉吗？

　　胡锦涛总书记在2007年11月27日的十七届中共中央政治局第一次集体学习时指出，要全面落实依法治国的基本方略，加快建设社会主义法治国家。这个方略对于国家基础权力的发展是非常必要的，也说明国家领导人看到了问题所在。但是，国家制度建设和组织能力建设还有漫长的路要走，也需要领导人的意志、决心和恒心。就我们在这里所关心的手机电视而言，虽然不过是一个具体的技术领域，但评定其国家标准的工作却关系到我们这个国家遏止和消除某一类制度性腐败的可能性。因此，目前留给公众的真正悬念是评定出来的国家标准能否被真正执行，而国家领导人和领导机关能否捍卫国家体制的完整性，坚持正式规则的强制性，粉碎并惩罚抵制国家权力和公共利益的行为，并且消灭那些盘踞在政府机构中的“既得利益团伙”。所以这个本来是发生在个别高技术领域的故事，才是值得我们关注的一个重要事件。