政策加壁垒：美对华贸易保护步步为营

　　据我国海关统计，2007年中美双边贸易总额达到3021亿美元，同比增长15%，其中，我对美出口2327亿美元，增长14.4%，占当年我国出口总额的19.1%；我自美进口694亿美元，增长17.2%，占当年我国进口总额的7.3%；对美贸易顺差1633亿美元，增长13.2%，中国分别超过日本和加拿大，成为美国第三大出口国和第一大进口国，中美互为第二大贸易伙伴。可见中美贸易关系越来越重要，并且保持着良好势头发展。虽然“数字上”的不平衡，是世界生产力要素自然配置和世界分工的结果（顺差在中国，利润在美国），但中美贸易问题越来越成为美国政党斗争的工具，而且随着美国国内贸易保护主义抬头，综观2007年，中美贸易关系发展并不是那样顺畅，人为的政治因素在发挥着重要作用，美国政府对华贸易政策在收紧，在宏观策略上采取单边威胁、双边对话、多边向WTO诉讼等；在微观对策上利用产品安全问题，设置大量技术性贸易壁垒和产品安全壁垒，打压中国产品出口美国，甚至把美国现有遇到的一切问题，与“贸易逆差”挂钩，严重影响了中美贸易的健康发展，这是我们应当密切关注的，并应做好近期和远景的应对措施。

　　美对华贸易政策趋紧单边、双边和多边措施互动美国经过中期选举后，议会被民主党控制，为了取得大选的胜利，两党、尤其是民主党在中美贸易问题上大做文章，极力渲染对华保守的贸易态势。布什政府在受制议会的情况下，对华单边、双边和多边贸易措施，都发生了变化。

　　从单边来看，美国主要采取了以下措施：一是在美国贸易代表办公室公布的“2007年度‘特殊301’报告”中，将中国列入“重点观察名单”，并列举了中国主要省份在保护和执行知识产权中的不足，认为中国省级、地区领导层对改善中国的知识产权环境，至关重要，并建议中国采取相关措施；二是2007年4月2日，美国贸易代表办公室公布2007年《国别贸易壁垒报告》中，列举了美国贸易和投资在中国遇到的壁垒、以及美国为了降低和取消这些壁垒，所做的各种努力。该报告涉及中国的部分共69页，详细列举了美国政府继续努力的方向，如要求中国加强知识产权保护；认为假冒产品的销售，减少了美国产品在中国的市场准入、以及受中国假冒产品出口影响的国家。要求中国加强执行知识产权保护的领域包括：电影光盘、音像制品、出版物、软件、医药品、化学品、信息技术、消费产品、工业品、食品、医疗设备、电气设备、汽车零部件、服装和鞋类产品。美国还要求解决中国的禁止性补贴问题；三是美中经济安全审议委员会、美国众议院和参议院，正在酝酿和通过“中国政府操纵人民币汇率，对中国进口产品征收惩罚性关税”的提案和法律；四是继续对华高新技术出口进行严格管制。如以美国的国家安全、以及维护美国出口商的利益及保护就业为由，2007年6月15日，美国商务部发布了一项新的对华出口管制清单，规定包括航空发动机、先进导航系统、激光器、水下摄像机、以及推进器等20个大类的美国高科技产品，不得对中国出口；五是酝酿出台严审外资收购法案。2007年6月29日，美国国会参议院通过一项提案，以加强政府对外资收购美国企业的审查和相关情报工作，保护美国的国家安全。此前，美国国会众议院已通过了类似提案，如果最终通过成为法律，将影响我国企业在美国的投资。

　　从双边来看，美国主要采取以下措施：中美战略经济对话、中美商贸联委会、经济联委会和科技联委会等，通过这些面对面的通道，美国与中国进行相关议题的谈判，给中国施加压力。其中最重要的，是中美战略经济对话机制，该机制首次建立于2006年9月20日，规定以后每年对话两次，轮流在对方首都举行，主要涉及具有全局性、战略性、长期性、宏观性的经济议题。2007年第二次中美战略经济对话，于5月22~23日在华盛顿举行；第三次对话于2007年12月12~13日在北京举行，达成了多项协议，但总体上美国正在把中美战略经济对话，作为向中国要价和施加压力的平台，美国处于进攻而中国处于守式的态势。

　　从多边来看，美国主要利用WTO争端解决机制，向中国施加压力。2007年2月，美国还就所谓“中国出口、政府补贴”，向世贸组织提起申诉。2007年4月9日，美国政府将知识产权问题，向世贸组织对中国提起两起诉讼。其中一起诉讼针对的，是中国对国内盗版行为的打击不力，另一起则针对中国音像制品和图书出版行业的市场准入。同年9月，美国指责中国操控用于生产钢铁、化学品、飞机和汽车等产品的原材料，以使中国生产商相对美国竞争对手，具有更大优势。2007年10月11日，美国贸易代表办公室宣布，美国已要求世贸组织成立专家小组，就中国在出版物（包括电影、DVD、音乐光盘、书籍和杂志）进口和营销方面的限制，进行调查。

　　反倾销调查骤减，首开先河并连续对我进行反补贴调查综观2007年，美国对华进行的反倾销案件大大减少，但开始运用反补贴手段，对华实施贸易保护政策。

　　2006年11月20日，美国对我国铜版纸进行的反补贴调查，是我国遭受国外反补贴调查的划时代（虽然美国国际贸易委员会终裁不对中国铜版纸征收反补贴税，但铜版纸反补贴案最大的意义和关注点是，美国改变了23年以来，不对非市场经济国家提起反补贴调查的历史，从实践上确立了对非市场经济国际提起反补贴调查的法律制度）。从此可以预测的是，在今后相当长的时期内，我国除将继续遭受大量国外反倾销调查外，遭受国外反补贴调查也将成为常态。如自反补贴案后，美国连续对我国提起了9起反补贴调查案。

　　美国对我国进行的铜版纸反补贴调查，是中国面对国外反补贴调查的分水岭，将使我国今后面临更多的反补贴调查，该调查不仅来自美国，而且将使欧盟、澳大利亚、日本、印度等中国大的贸易伙伴争先效仿，我国将面临空前的反补贴调查压力。在今后相当长的时期内，应对国外反补贴调查，将成为我国遭遇贸易摩擦的主流，甚至超越反倾销。如欧盟已经表示，对于非市场经济体在反倾销调查中获得市场经济地位的企业，自动适用反补贴调查，而且欧盟可以主动提起反补贴调查。目前有12个欧盟成员国明确表示，赞成更多地采取反补贴措施，只有两个成员国反对，并且10多个成员国支持赋予欧委会自行发起调查的权力。

　　从危害性上来看，反补贴调查远大于反倾销调查，反补贴调查反的是政府的补贴行为，针对的是政府，但影响的是整个行业，一旦一个产品遭到国外反补贴调查成功，整个行业出口将受到阻止，甚至完全把该产品驱逐出国外市场。

　　根据WTO网站统计，1995~2004年，共有17个成员启动了176起反补贴调查，最终采取反补贴措施108起，其中发起反补贴调查最多的成员，分别是美国（70起）、欧盟（42起）、加拿大（16起）和南非（11起）。从总体趋势来看，1995~1999年呈上升趋势，1999年以后呈下降趋势。

　　由于我国尚处在经济转型阶段，即向市场经济转变的过程中，遭受反补贴的案件将会更多一些。如自2006年10月美国对我国铜版纸发起反倾销反补贴合并调查以来，又相继对我国的标准钢管、薄壁矩形钢管、非公路用轮胎、复合编织袋、橡胶磁、低克重热敏纸、亚硝酸钠、不锈钢焊接压力管、焊缝管等，发起反倾销反补贴合并调查，频率之快、涉及产品范围之广，影响之深，在全球贸易救济史上是罕见的。目前美国纺织团体协会正积极酝酿对中国服装发起反补贴调查申请。今后钢铁、机床设备、塑料、家具等商品，也将成为反补贴调查的重点。虽然到目前为止，已有77个国家承认中国的市场经济地位，中国企业应诉反倾销的国际环境，正在逐步得到改善，但应对反补贴的难度在增大。

　　美对我“337调查”涉案数量和涉案金额均大幅度增长自加入WTO后，我国一直是美国“337调查”的最大受害国。美国的“337调查”规则从WTO规则来看，是没有依据的，而且也遭到大多数WTO成员的反对。但从实践来看，美国已经将“337调查”作为“两反一保”之外，又一有力贸易保护工具。

　　“337调查”到底是什么呢？

　　“337调查”是美国国际贸易委员会根据美国《1930年关税法》第337节（简称“337条款”），对不公平进口行为进行调查，并采取制裁措施的做法。经过《1974年贸易法》、《1988年综合贸易与竞争法》、以及1994年《乌拉圭回合协议法案》等三次修改后，“337调查”的申请门槛被大大降低，美国国内企业能够更容易地证明进口产品侵犯其知识产权。越来越多的美国企业开始利用“337条款”，对进口产品提起侵权调查，如果进口产品侵犯了美国有效的知识产权，该知识产权权利人（无论其是美国企业还是外国企业）可以向美国国际贸易委员会提起“337调查”申请，并要求其采取相关救济措施。

　　“337调查”的救济措施，主要包含以下四种：有限排除令；普遍排除令；停止令；没收令。救济措施没有确定的有效期，除非美国国际贸易委员会认为侵权情形已不存在，否则排除令和停止令可在涉案知识产权有效期内，一直执行。

　　2007年无论是从涉案数量，还是从涉案金额来看，我国都是美国“337调查”的最大受害国。1975~2007年12月中旬，美国共对我国发起78起“337调查”，占美国“337调查”立案总数的12%左右。其中，63起案件都是2002年以后发起的，其中2002年5起，2003年8起，2004年10起，2005年10起，2006年13起，2007年17起，占全部对华案件总数的80%，近三年来的年均涉案金额近14亿美元。2007年美国对我国的17起“337调查”案件，已达到同期美国“337调查”案件的50%以上。这17起案件涉案产品，分别为耦合电源、无线会议呼叫设备、照明设备、带调光器的照明控制设备、锂电池、GPS设备、DVD播放器和刻录机、三氯蔗糖及含有三氯蔗糖的甜味剂、丁腈乳胶手套、医用放大镜、接地故障断路器、硬盘驱动器、数字电视、计算机、打印机和扫描仪、R-134a冷冻剂、闪存控制器/驱动器、记忆卡、媒体播放机及同类产品等。从涉案类别来看，机电产品15起，化工产品3起，医疗器械1起。从涉案知识产权类型来看。全部为专利侵权。从涉案金额来看，已超过20亿美元。

　　“337调查”成为美国企业的一种竞争手段，其目的在于借知识产权保护之名，打击国外竞争者，维护其在美国市场的竞争优势。

　　美国的“337调查”具有以下特点：一是调查时间短。一般为12~15个月，特别复杂的案件不超过18个月，大大短于在美国法院进行的专利诉讼（通常需2~3年）；二是技术性强。应诉“337调查”，必须具备高水平知识产权的专业知识；三是应诉费用高。在专利“337调查”案件中，每家应诉企业的律师代理费用，约达120~150万美元；在商标“337调查”案中，律师代理费用一般为50~100万美元；四是制裁措施严厉。“337调查”的制裁措施，主要包括普遍排除令、有限排除令和禁止令。一旦ITC认定被告的涉案产品侵权，侵权产品将被禁止进入美国市场。其中，普遍排除令将禁止所有同类侵权产品对美出口，有时还将波及被调查产品的上下游产品，从而使我相关产品在原告知识产权有效期内，全面退出美国市场。我国出口美国的产品，正越来越深受美国“337调查”之害。

　　技术性贸易壁垒成美实施贸易保护主义最重要手段2007年美国向世贸组织通报技术性贸易措施共111项，其中主要是技术法规，这些法规涉及的范围非常广泛，严重影响了我国的出口；向世贸组织通报的动植物检验检疫措施388项，包括植物保护、食品安全、动物卫生、保护人类免受动植物虫害及疾病的侵害、保护领土免于其他疫病侵害，其中主要是食品安全的规定，上述规定都是技术性贸易壁垒。

　　所谓技术性贸易壁垒，是指某经济体以维护基本安全、保障生命、健康和安全、保护环境、防止欺诈、保证产品质量等为由，采取的技术性贸易保护措施。主要包括技术法规、标准和合格评定程序、检验和检疫措施、包装、标签及标志要求、绿色壁垒、信息技术壁垒等。目前我国一半以上的出口企业，受美国技术性贸易壁垒限制，每年损失几百个亿，美国已成为中国出口遭遇技术性贸易壁垒最大的国家。

　　目前美国对我国的技术贸易壁垒，主要包括技术法规、技术标准、合格评定程序等。

　　首先是技术法规。

　　美国的技术法规比较健全和完备，具有较强的保护主义色彩，它是由联邦政府各部门颁布的、具有综合性的长期使用的法典，此法典按照政治、经济、工农业、贸易等内容，分为50卷共140余册，每卷根据发布的部门，分为不同的章节，每章节再根据特定内容，分为不同的部分。与进出口业务有关的法规很多，如第7卷动物及动物制品，第15卷商业和对外贸易，第16卷商业，第17卷商品与安全贸易，第21卷品和药物等等。此外，还有如《联邦危险品法》、《家庭冷藏法》、《控制放射性的健康与安全法》、《植物检疫法》、《联邦植物虫害法》和《动物福利法》等法规。同时，美国为了其需求，还不断颁布新的技术法规。

　　其次是技术标准。

　　美国标准体制最大的特征，是其结构的分散性。一些强制性的标准，由联邦政府制定，主要涉及制造业、交通、环保、食品和药品等。此外，众多标准、特别是行业标准，由工业界等自愿参加编定和采用，美国私营标准机构多达400多个。美国国家标准协会，是所谓“自愿标准体制”

　　的协调者，即行业协会制定并发布技术标准，由企业界自愿采纳，但协会本身并不制定标准，其中一些标准在国际上很有影响。如美国材料与试验协会标准、美国机械工程师协会标准等。根据美国国会授权，美国标准学会将其中一些行业标准、专业标准和政府部门标准，上升为美国国家标准。

　　最后是合格评定程序。

　　合格评定是指对一种产品是否符合特定标准或技术规定。进行确认的过程。美国普遍采用所谓“第三方评定”，即由独立实验室和测评机构等测试后，再提供有关产品是否符合标准的正式评定结果。美国目前有55种认证体系，如产品安全认证体系UL、军用MIL、电池兼容、FCC等具有较大影响的认证体系。尽管质量认证体制自由分散，政府部门、地方政府机构和民间组织，都可以开展质量认证工作，但对于美国进口的商品，美国会利用安全、卫生检疫及各种包装、标签规定，进行严格检查。

　　2007年美国出台的大量技术法规、技术标准、合格评定程序等技术性贸易壁垒，数量大，内容纷繁芜杂，使我国出口企业难以掌握，而且在具体实施当中，人为因素相当大，对来自国内外、不同国别的产品，可以施以宽严不等的标准，严重影响了我国的对美贸易发展和出口企业的利益。

　　利用所谓食品药品安全问题对我出口设置大量贸易壁垒2007年，美国对我国出口食品药品拒绝批次达1993起，中国被拒绝进口产品包括各种农产品、食品、饮料、化妆品、陶瓷器皿、药品、轻工产品、医疗设备、以及有辐射的机电产品，其中农产品、食品饮料类最多。

　　美国的拒绝我国食品和药品进口制度，是由美国食品药品管理局（FDA）实施的。该局要求所有进口产品，都要达到与国内产品相同的标准。进口食品必须是纯净、完整、食用安全，并在清洁卫生的条件下，加工而成；药品和设备必须安全、有效；化妆品必须是安全的，且成分含量是法律允许的；放射性产品必须达到现有标准。与此同时，所有产品必须包含内容丰富、真实的英文标签。如果产品成分、或标签形式达不到要求，标签声明的内容不真实或有误导性，产品将会被扣留，甚至被退回。根据《联邦食品、药品和化妆品法》第801节规定，美国食品药品管理局有权拒绝任何违反法律的产品进入美国市场。该局目前有三种制度：一是自动扣留制度；二是召回制度；三是拒绝进口报告制度。

　　自动扣留制度，是该对进口食品实施管理的一项主要措施，被FDA宣布为自动扣留的货物运抵美国口岸时，必须接受逐批检验，必须经美国实验室检验合格后，海关才允许放行进入美国境内销售。FDA对来自一个国家或地区的产品，实施自动扣留的情况较少，只有当FDA认为来自该地域范围的产品，普遍存在不符合规定的情况下，才会发生自动扣留。产品被列入“自动扣留”名单后，生产厂家或发货人可提交证据，证明产品达到了FDA的有关要求，经过申请，可被解除自动扣留措施。

　　召回制度是企业将其产品从市场上收回、或采取就地修正的行为。通常情况下，召回是企业自主行为，在法律授权的情况下，FDA可命令或要求厂商召回其产品，以保证市场上销售的产品的品质，不会对消费者造成任何可能的健康损害。

　　拒绝进口报告制度，是FDA对检验有问题的产品，采取扣留措施，对经过修复仍不能达到有关要求的产品，拒绝其进入美国市场，拒绝进口报告反映的就是最终结果是产品被FDA拒绝情况。FDA依据OASIS收集整理的数据，每月公布其拒绝进口的产品信息，包括国别、生产厂家及地址，进口号码、产品编号、日期、产品描述、拒绝原因等，公众可以随时了解有关信息。

　　FDA采取的扣留、拒绝、销毁等一系列措施，虽有其合理性，但却对外国产品进入美国市场，造成了很大障碍。主要有以下不利影响：使企业信誉受到影响；使企业出口成本增加；影响企业出口顺利进行；产品被扣留、或被拒绝进口的扩散效应，比较显著。

　　利用非食品药品类产品安全问题，对我出口设置大量贸易壁垒2007年，美国消费品安全委员会对我国出口美国产品召回283批次，给我出口企业造成巨大损失。美国消费品安全委员会成立于1972年，主要是保护消费者利益，通过减少消费品存在的伤害及死亡的危险，维护人身及家庭安全。该委员会的主要功能，表现为制定生产者自律标准，对那些没有标准可依的消费品，制定强制性标准或禁令，对具有潜在危险的产品执行检查，通过各种渠道如媒体、州、当地政府、个人团体组织等，将意见反馈给消费者。该委员会现负责对超过15000种消费品的安全监控，主要是用于家庭、体育、娱乐及学校的消费品。但车辆、轮胎、轮船、武器、酒精、烟草、食品、药品、化妆品、杀虫剂及医疗器械等产品，不属于其管辖范围。该委员会对进口产品采取召回制度，依据的主要法律是消费产品安全法案、联邦危险物品法案、危险物品包装法案和冰箱安全法案。