当前推进电子监管工作的若干思考

图为国家质检总局局长李长江（前右二）在宁波视察电子监管企业

　　电子监管是中国电子检验检疫建设的核心环节，是检验检疫“大通关”建设的重要组成部分，是借助信息化手段实现的对出口产品从企业质量保证体系到原料、过程、成品等产品质量形成环节的全方位、全过程监管和对进口货物准入、后续运输、使用的跟踪和监管。

　　2003年全国检验检疫“大通关”工作会议后，国家质检总局加快了中国电子检验检疫的建设步伐，将电子监管确定为重点建设项目，按照“统一领导、统一规划、统一立项、统一开发、统一管理、统一维护”的原则，建设了电子监管业务平台，开发了电子监管应用系统。2005年9月，总局在宁波召开全面推进检验检疫电子监管工作会议，加大了电子监管推广力度。两年来，全国已有3.94万家企业安装了出口电子监管系统企业端软件，有30个直属局已接入总局视频监控平台约2500路视频信号，进口废物原料电子监管系统、卫生检疫电子监管系统已在全国范围上线应用。这些电子监管应用系统在“提速、减负、增效、严密监管”方面发挥了重要作用。

　　背景回放

　　两年来的实践证明，电子监管具备了全面推广的基础。

　　电子监管是信息化时代检验检疫部门实现全过程监管、构建完整的质量监管体系的必然选择。从两年来电子监管在宁波、深圳、广东、山东、浙江、江苏等局大面积推广的情况来看，电子监管设计理念是先进的，实际应用是成功的，具备了在全国范围全面推广的基础。通过实践，感到电子监管在以下几方面发挥了具体的作用：

　　（一）实施电子监管，体现了行政执法统一性。
　　电子监管系统把超前控制、风险评估、分类管理、过程监管、项目检测等先进的理念通过电子化手段落在了实处，按照统一设定的监管要求和控制模式，对检验过程进行程序化管理，实现了全国范围同一类商品同一个标准和尺度，避免了个人随意性，同时也减轻了一线人员的压力。

　　（二）实施电子监管，提升了流程管理科学性。
　　电子监管系统在一定程度上实现了抽批管理、符合性验证、业务流程登记的自动化操作，通过对快速核放批次和现场检验批次进行分类处理，最大限度提高了检验工作流程效率，使检验检疫部门可以把有限的“检力”用到监管上来，组织实施市场准入制度、厂检制度、暂停出口和召回制度，通过提高准入门槛、加强能力验证，监管效率也得以显著提高。

　　（三）实施电子监管，增强了监管工作有效性。
　　电子监管系统通过人机结合，促进了“三个转变”，即监管对象从重产品“批次检验”向重企业“能力监管”转变，监管方式从重“自检”向重“厂检”基础上的合理验证转变，监管指标从先制定商品目录再依技术规范确定检测项目向先确定检测项目再推定商品目录转变，既优化了监管资源配置，又有效防范和控制了监管风险，对企业的现场监管加强了，问题发现率提高了，进出口产品质量得到了更加有效的控制。数据监管与视频监控结合，也使检验监管过程可追溯性更强，促进了检验检疫机构的自律和他律。

　　（四）实施电子监管，强化了企业是产品质量第一责任人意识。
　　电子监管系统借助信息化手段将质控要求提前下发给出口企业，督促企业按照检验检疫质控要求组织生产，把全过程监管建立在企业全过程自控和自律基础之上，强化了企业质量安全的第一责任。实施电子监管以来，越来越多的出口企业主动根据检验检疫质控要求送样检测，主动咨询相关技术知识和检测情况，提前加强关键环节的质量控制，严把产品设计审查关、原材料进货关、生产过程质量控制关、产品出厂检验关、产品售后服务关，企业自控体系不断完善，诚信自律意识不断增强。

　　（五）实施电子监管，提高了检验检疫对国民经济发展的贡献力。
　　通过推广应用电子监管系统，提高了进出口产品验放效率，改善了口岸投资环境，对提升口岸国际竞争力、建设国际物流枢纽和综合物流中心产生了积极的促进作用，推动了宁波、深圳、广东、山东、浙江、江苏等沿海省市开放型经济的发展，受到了政府和企业的一致欢迎，提升了检验检疫部门的地位和话语权。

　　电子监管是一项长期工程和系统工程，不可能一蹴而就。由于地区、行业、企业、产品或对象差异性的存在和部分企业诚信意识的缺失，在试点和推广过程中也遇到了一些问题，制约了电子监管有效性的进一步发挥。

　　一是认识不统一。由于对电子监管的认识未完全统一，在全国范围内的推进出现了不平衡现象，个别地方持观望态度，影响了电子监管系统的全面实施。二是制度不配套。实施电子监管后，监管模式和监管手段都产生了深刻的变化，需要制订一批新的管理办法，明确电子监管系统如何在实际工作中应用。现行的一些管理制度、管理措施不适应电子监管新要求，在一定程度上也制约了电子监管系统的推广，影响了电子监管的效果。三是系统不完善。目前电子监管系统的功能侧重于业务流程的电子化、抽批管理的电子化，对企业的生产设计能力、质量控制能力和诚信自律能力缺乏必要的验证。四是企业信息化水平不匹配。由于企业总体信息化水平不高，大多未实现质量管理电子化，不能实时提供电子数据，企业端软件无法在线采集产品质量信息；可提供电子数据的企业需另行开发接口软件，涉及费用和成本问题，并且不同企业和产品接口软件需要量身定制，难以普遍推广。在企业数据大多依靠人工录入的情况下，存在不诚信企业虚报、瞒报出口产品信息的现象。

　　从根本上解决这些问题，需要我们一手抓巩固，一手抓深入，把电子监管工作长期化、制度化，加快构建长效机制。

　　 一、要在推进中不断深化对电子监管的认识

　　在全国范围内统一认识是当前推进电子监管所要解决的首要问题。认识是行动的基础、成效的保障。电子监管工作是一个循序渐进，不断完善的过程，需要一定时间的积累，其优势才能体现，中间难免会遇到困难和挫折。只有统一认识，才能统一步伐，做到全国一盘棋。

　　检验检疫部门首先要在内部形成统一的认识。领导干部要从宏观上建立电子监管新观念、新思路。在当今外贸、物流信息化高速发展的形势下，传统的检验监管模式、方法和手段已明显不适应全过程监管的现实需要，只有转变观念，更新技术，掌握电子化管理手段，才能加快构建完整的质量监管体系，有效保障进出口产品质量安全。电子监管不是简单的单证电子化，而是围绕标准和手段的建立，落实企业质量安全责任、完善质量安全监管环节、严格检验检疫日常监管，构建完整的信息化监管体系。中层队伍要从中观层面做好电子监管实施过程的策划和控制，身体力行，把电子监管融入检验检疫工作体系，和检验检疫实际工作结合起来，通过全面、科学、严格的管理，确保电子监管有效运行。一线人员要从微观上转变观念，把工作重心从成品检验转移到全过程监管上来，切实提高自身管理素质和科技素质，做到既懂专业技术又懂管理和信息化，能够运用电子监管系统发现企业质量管理薄弱环节，帮助企业完善自控体系。

　　在检验检疫部门统一认识的基础上，还要把企业工作做到位，使电子监管理念能为广大进出口企业理解和接受。企业对电子监管的响应决定推广的成败，只有企业用得好，才能说明实施电子监管的目的达到了，才能赢得社会认同和政府支持，实现推进电子监管的良性循环。从长远来看，一是通过电子监管强化企业自律意识，充分认识自身质量安全第一责任；二是要通过推进电子监管强化企业质量意识，发挥电子监管系统对改进企业生产管理、提高企业产品质量方面的功用，帮助企业实现质量管理电子化，三是要通过推进电子监管培养企业自理报检意识，帮助企业熟悉和掌握进口国标准和检验检疫规定，促进企业自觉按标准组织生产，按规定如实申报，强化企业质量安全第一责任，避免代理公司“包办一切”带来的诸多问题。

　　二、要在推进中不断完善工作方法

　　电子监管是一项新生事物，对它的理解、消化和吸收需要一个过程，其推广应用必须讲究方式方法，才能收到事半功倍的效果。从各地实践来看，关键是要做好以下五方面工作：　

　　一是要建立一支专家队伍。电子监管系统相对比较复杂，从开发到实际应用耗时两年之久，真正理解、掌握它需要我们付出心血和努力，绝不是靠几次大规模培训就能解决的。要通过培养一支专家队伍，形成深厚的技术储备，以点带面，寓教于用，在实践中答疑解惑，帮助和带领一线人员掌握电子监管技能，同时通过实际应用，不断地发现问题、解决问题，促进系统的不断完善。宁波局从每一个业务处和分支机构选拔1名计算机水平较高、业务能力较强的骨干组成25人电子监管技术小组，在总局电子监管工作组的指导和帮助下，能力和水平不断提高，起到了“技术尖兵”作用。他们分片负责完成所在部门培训，再指导本部门一线人员一对一辅导企业，变“大锅饭”为“开小灶”，收到了很好的效果，值得借鉴。

　　二是要制订一批配套规范。缺少制度和规范，电子监管系统就无法在实际工作中得到有效应用。要通过建立配套制度和规范，明确电子监管系统操作和维护要求，对电子监管所需基础信息进行清理，在系统中及时进行设置和更新；丰富电子监管系统法规标准、风险预警数据库，全面、及时、准确地收集和录入信息；落实“三个所有”的要求，根据不同企业和产品特点完善质控要求，设定个性化监管参数，涵盖产品的设计和制造，企业的生产和管理，政府的监管和引导等各个方面，使电子监管系统得到更好的应用和发挥。同时，对于相关业务管理办法和规定，也要及时进行清理和修订，避免出现矛盾和不一致的地方，出现“两张皮”的现象。

　　三是要先易后难，由点及面。要从易于实现、效果明显的企业和产品入手，确保初战必胜，在此基础上，“以小胜求大胜”，由点到面，逐步扩大，发挥电子监管的全部经济和社会效益。先易后难，一方面可以保证效果，另一方面可以增强信心，扩大影响，在更大程度上取得政府和相关部门的支持。宁波局第一批选择83家检验检疫意识强、人员素质高、硬件条件好的企业上线运行，实现了短期内的重点突破，为后一阶段的推广应用积累了经验，提供了范例，这一做法值得推广。

　　四是要深入细致地做好企业工作。全面推广电子监管，除了检验检疫自身的投入外，企业的积极配合也至关重要。在大多数企业已习惯原有检验检疫监管模式和电子申报系统操作的情况下，要去改变这种“惯性”十分困难。从各地试点实践来看，通过“四重奏”实现检企“两重热”，是很有效的做法。第一，请企业参加宣传会，讲清讲透电子监管的作用和意义。第二，由各单位一把手亲自上门进行走访、宣传，以“重视”换“热情”，并消除企业顾虑。第三，由一线人员分工负责，逐个落实企业上线，一对一指导企业操作，做到企业端软件安装一家，操作人员培训合格一家。重点是做好厂检员培训工作，对厂检员进行统一登记、统一培训、统一考核、统一管理，提高检测数据录入的实时性和准确性，弥补未能实现自动采集的不足。第四，由各单位分管领导定期进行回访，尽可能在第一时间解决企业的困难和问题，同时，专家队伍加强技术支持，争取企业在技术、服务、效益等诸方面的认同和支持。

　　五是要多管齐下，强化监管。电子监管系统作为信息化软件不是万能的，需要和多种监管方式、手段结合起来，才能发挥最大效用，并有效防范和控制风险。

　　第一，实施分类管理。在实施电子监管前对企业实验室检测水平、质量控制管理人员配备、企业及产品的许可、注册、登记和备案等信息、企业信用情况进行综合评估，根据企业的设计生产能力、质量控制能力、售后服务能力、诚信自律能力，对不同诚信程度和管理水平的企业在电子监管系统设定不同的控制要求。对于能够实现数据实时监管和自动采集的企业，给予适当的便利措施，如实施检验检疫全程“无纸化”等，通过政策引导鼓励企业提升信息化水平，借助高科技进一步提高检验检疫覆盖率和电子监管有效性。

　　第二，加强企业诚信管理。建立企业信用记录，统一信用等级评价标准，根据企业的信用等级和失信信息，实时调整电子监管相关参数设定，引导和规范企业如实申报，强化企业产品质量安全第一责任。

　　第三，强化视频验证。即进行电子监管合格评定时对快速核放批次根据现场监督检查情况、实际监管需要、企业违规情况和实验室检测结果，按一定比例进行视频验证和抽样检验，以确定企业数据的可靠性。对于未接入视频监控系统的企业，可通过数码图像验证申报信息的真实性。低风险产品的视频验证结果可直接用于放行。

　　第四，进行突击稽查。即对企业实施日常监管、专项检测和诚信稽查相结合的监督措施，针对快速核放批次加强突击稽查，重点验证企业设计生产能力符合性，质量控制能力符合性、售后服务能力符合性和诚信自律能力符合性，把稽查的效果体现在对企业的触动、影响和帮扶上。对不诚信的企业要加大监管力度，同时上“黑名单”，促进企业诚信体系的建设。

　　作为电子监管首批试点局之一，宁波局根据“电子监管的数据监管与视频监控和其他电子监管系统相结合”，“电子监管与检验检疫监管模式改革相结合”两个结合理念，制修订出台了2个管理规范、31个操作规范；同时，将“集中审单、重点抽单、随机派单”制度与电子监管工作紧密结合起来，推出“集中审单＋电子监管抽单＋人工检验”模式，“集中审单＋电子监管快速核放＋视频验证”模式，“集中审单＋电子监管快速核放＋突击抽查”模式，以及各模式的有机结合，使电子监管效能真正落到了实处。

　　三、要在推进中不断优化电子监管系统

　　实施电子监管最终要以电子监管系统为依托，保持系统的先进性、适用性和实用性，是发挥电子监管成效的根本所在。

　　对于局端系统，要强化以下七方面功能：

　　一是要加强企业产品备案功能。要建立一套完整的企业档案管理信息，作为电子监管企业分类管理的依据。企业档案应包括企业基本信息、产品及产品许可信息、标准信息、实验室检测能力信息、进出口批次和数重量、原辅料及生产过程监管的情况，以及企业诚信信息等。为此，要增加电子监管系统企业产品质量信息的备案功能，包括年进出口量信息、货物不合格检出信息、退运记录及诚信信息等项目，并可根据业务需要灵活拓展。

　　二是要完善质控标准管理功能。作为电子监管的核心，对于产品质控标准要进一步完善维护、审核和发布的流程，对相关维护人员的权限进行约束。同时，需要进一步规范质控标准的要素，提高质控标准对产品合格评定的合理性和科学性。特别是要根据专项整治工作需要，进一步加强对养殖场、基地等的用药情况、疫苗情况等生产记录的管理，加强对企业生产过程关键点的监控，真正落实全过程监管。

　　三是要强化智能审单功能。要强化风险预警管理和企业及产品许可管理对报检的设限和制约，从总局和直属局两个层面加强控制，并做好与“金质工程”的行政许可审批系统的接口，实现对企业许可备案信息的自动审核和校验功能。

　　四是要优化监督管理功能。要增加监管项目的要素描述字段，并可拓展，弱化监管项目的权重要求，以更好地满足实际工作的需要。要完善监管规划的权限管理，以及监管措施的调整等功能，加强监管检测中的检测项目评定结果应用，使监管结果可直接对报检批合格评定产生影响。

　　五是要改进抽批管理功能。在按企业和产品设置抽批率的同时，还需增加按任一相关数据项及其组合进行抽批的功能，特别是要做到能够按是否新产品进行抽批；按撤单后重新申报进行抽批等，抽批管理并应体现监管检测结果和不合格历史记录等相关信息的影响，以进一步增强抽检的科学性和针对性，提高问题检出率，打击不诚信行为，加强后续监管。

　　六是要强化统计查询功能。要根据业务管理和质量分析需要，开发强大的快捷查询、组合查询、统计报表功能，实现重要信息的实时提取，分类筛选，智能分析，为领导决策提供覆盖面全、准确性高、时效性强的数据支持。

　　七是要开放与相关业务系统的接口。要通过强化接口功能，整合资源，建立电子监管系统各功能模块之间以及与相关业务系统之间的衔接机制，按照检验检疫业务流程实现电子监管系统与相关系统之间的实时关联，建立前后数据的逻辑控制关系，对企业数据的真实性进行制约，实现联网布控，快速反应。特别是要建立数据监管系统与视频监控系统之间的关联，为视频信息提供数据支持，使视频可以直接作用于放行；建立电子监管系统与决策支持系统的衔接，为决策分析提供电子监管统计数据源。

　　对于企业端软件，一是要增加出口食品、农产品源头电子监管功能模块，提高软件的适用性，满足进一步加强产品质量和食品安全监管工作的需要；二是要加强与企业主流信息化管理系统（ＥＲＰ、ＭＩＳ系统等）的集成，通过对信息化水平较高的企业实现质量数据自动采集，实现实时监管；三是要加强数据安全控制，实施数字身份认证管理，实现企业端质量数据的可核查、可追溯和防篡改；四是要采用多样化设计，提高企业端软件的稳定性和容错性，使用户能够在任何环境、任何地点使用自如；五是要运用先进信息技术，提高企业端软件运行维护效率，如采用集中式部署，企业端通过浏览器方式操作，免安装，免维护。

　　电子监管的推进为检验检疫从重具体检验检疫向重监督管理转变提供了有效的工具和手段，是检验检疫适应信息化时代，实现管理创新、机制创新、科技创新的有力抓手。我们相信，随着电子监管的深入推进，检验检疫监管有效性必将达到新的水平！