欧美农产品标准化监管体系现状及其启示

　　近年来，世界各地出现了频繁的农产品安全问题，农产品质量监管问题在世界各国都受到越来越多的重视。欧美发达国家在农产品质量监管方面有着比我国更多的经验和更高的管理水平，借鉴发达国家的成功经验，既有利于迅速提高我国农产品质量监管水平，又有利于遵循国际惯例、促进我国农产品的出口。
　　关键词：农产品；标准化；监管体系；欧美

　　1美国的农产品标准化监管体系

　　1．1 农产品标准体系

　　美国的农产品标准体系主要存在于各种生产技术和操作规范之中，如危害分析关键控制点系统等。与欧盟一样，美国十分关注有机食品的发展。美国在1990年就通过了有机食品生产法案，1992年成立国家有机食品标准委员会，1997年美农业部制定了有机规章提案，1999年有机贸易协会发表美国民间有机标准，2000年底美国农业部确定了美国的有机农业标准。

　　1．2 农产品标准监管体系

　　美国的联邦谷物检测系统包括样本检测和监督系统、主观检测和评价系统、市场监控和早期预警计划等，机构组织严密，手段先进。农业部负责的畜禽产品检测体系也在1996年对检测程序进行了更新，从跟踪检测转为对肉类和禽类产品受污染的预防，实现食品安全预防现代化。

　　美国对农产品的质量监督执法把重点放在对污染、疾病、加工、残留、守法和经济欺骗6个危险领域进行“关键控制”，在绿色、优质农产品进入市场前也实施识别标志制度。美国特别强调，制定的法律法规及其实施，必须达到保护公众健康、安全以及环保的目的。美国的食品安全已成体系，它以强有力的、灵活和科学的联邦和州的法律为基础，同时也赋予食品行业必要的食品质量控制权力。政府各有关机构和食品生产等部门基本上能做到有效的配合与协作。同时，美国食品安全体系重视预防和以科学为基础的风险分析和预防，即美国食品安全法律、法规及政策都考虑了风险，并有相应的预防措施。

　　利用专门机构收集和分析信息以及风险交流，提供科学指导和法规制定，美国对食品安全进行了及时而有效的监控和预防。美国联邦的食品安全执法监管机构有：食品与药物管理局(FDA)、商务部(USDC)、农业部(USDA)所属的食品安全与检验署、美国疾病管制中心(CDC)、动植物卫生检疫署(APHIS)以及环境保护局(EPA)。此外，市、县、州的卫生机构也都雇用食品检查员、微生物学家、流行病学家及其它食品科学家，执行持续监管。这些人员分工明确，携手合作，形成了美国的食品安全监管系统。

　　为了产品安全和公众健康，美国对市场中有缺陷的食品引入了召回制度，成为管理农产品质量的一种常用手段。食品召回制度就是指食品的生产商、进口商或经销商在获悉其生产、进口或经销的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，依法向政府部门报告，及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回问题产品，予以更换、赔偿的积极有效的补救措施，以消除缺陷产品危害风险的制度。美国食品召回制度是在行政部门的主导下进行的，负责监管食品召回的是农业部食品安全检疫局( FSIS)、食品和药品管理局(FDA)。FSIS负责监督肉、禽和蛋类产品质量和缺陷产品的召回，FDA负责管辖除肉、禽和蛋类产品以外的食品的质量和缺陷产品的召回。美国的食品召回按照缺陷食品可能引起的损害进行了分级，以此决定了三级食品召回制度，在执行时有非常严格的操作程序。

　　2 欧盟的农产品标准化监管体系

　　2．1 农产品标准体系

　　欧盟及欧盟各国由于经济、技术实力强，因而其农产品技术标准水平高，法规较严，尤其对产品的环境标准要求，更是让一般国家望尘莫及，当然也包括美国在内。如对肉食品，不但要求检查农药残留量，还要检查出口国生产厂家的卫生条件。另外，欧盟还有指令对工作间温度、肉制品配方以及容器和包装等作出了严格的规定。此外，各成员国还有自己的严格的技术标准，可随时选择对自己有利的标准执行。

　　在发展有机食品方面，1991年欧盟有关有机农业的规则正式颁布，即欧盟有机农业条例2092／91。之后，该标准不断得到修改、补充和完善。1999年欧盟委员会通过了有机产品的标志。欧盟在制定和确立有机农业标准时与美国有所不同，更多隐含着对农村环境的关注，其发展和管理显得更成熟，对全球的影响也更明显。

　　2．2 农产品标准监管体系

　　欧盟的农产品检测充分运用化学、生物、物理等领域的最新技术，并与数学、计算机技术相结合，进行数据处理和分析，在农产品流通的各个环节广泛运用了各种速测手段，实现了农产品质量检测的连续、快捷、准确和自动检测的目标。欧盟非常重视对农产品尤其是畜产品的分析与检测，同美国一样，强调生产企业利用HACCP来监督和控制生产操作过程。针对近年来频繁出现的疯牛病和二恶英等农产品质量风险事件，欧盟也采取了相应的措施予以改进，比如对众多信息渠道的信息进行统一协调和有效分析。

　　欧盟的食品链中(饲料生产者、农民和食品生产者／操作者；各成员国和其它国家的主管当局；委员会；消费者)的各项主体的任务非常清楚：饲料生产者、农民和食品运作者拥有对食品安全最基本的责任。政府当局通过国家监督和控制系统的运作来检查和执行该职责；委员会集中精力对政府当局的能力进行评估，通过审查和检验促使这些系统达到国家水平。消费者必须认识到他们对食品的妥善保管、处理与烹煮也负有责任。通过这种方式，欧盟在食品链(包括饲料生产、初级生产、食品加工、贮藏、运输、零售)所有部分的“农田到餐桌”政策都能系统和连贯地得到履行。

　　在农业标准化法规与政策执行中，欧盟采取了严格的具体执法措施：一是对不达标农产品采取严厉的惩罚手段。例如，欧盟国家多年以前就制定法规禁止抗生素残留超标牛奶上市(其标准为青霉素类药物残留的限量为千万分之十)，牛奶在上市前必须经过检测，如发现有抗生素的牛奶，该牛奶场不但要停产和要求追回产品进行销毁，而且要处以罚金。二是实行农产品质量识别标志制度。法国是欧盟国家中实行农产品质量识别标志制度最严格的国家之一，它对于优质产品，使用优质标签；对于载入生产加工技术条例标准的特色产品，使用认定其符合条例的标准合格证书。

　　欧盟委员会为保证食品安全，在已有的食品、农产品以及工业产品的安全标准基础上，试图建立新的食品安全法律框架。2001年底，欧盟通过立法，建立独立的食品管理机构。同时，欧盟还试图建立一个快速的食品警戒系统的预警系统，以应付诸如人类和动物的传染疾病和万一发生辐射等紧急情况。可以说，欧盟食品安全管理体系正在逐步形成，新的食品安全法律框架则更注重对农畜产品和新型食品质量的要求。为了便于饲料和食品以及它们成分的追溯，欧盟对饲料与食品企业所规定承担的责任非常明确，饲料与食品企业被要求保存原材料和配料供应商的纪录，以便原料问题能得以鉴定。哪儿发现了危害消费者健康的农产品，就从该市场中撤出其饲料与食品。食品信息可追踪系统，作为食品质量安全管理的重要手段，是由欧盟为应对疯牛病(BSE)问题于1997年开始逐步建立起来的。按照欧盟《食品法》的规定，食品、饲料、供食品制造用的家畜，以及与食品、饲料制造相关的物品，其在生产、加工、流通的各个阶段必须确立这种可追踪系统。该系统是利用现代化的信息管理技术给每件商品标上号码、保存相关的管理记录，从而可以进行追踪的系统。

　　欧盟食品监管政策的指导性原则就是食品安全政策一定要建立在一个综合、完整的途径之上，即食品安全各项主要内容(科学建议、数据收集和分析、规章和监控、消费者信息)将构成一个天衣无缝的整体。这一原则意味着欧盟的食品监管政策要纵贯整个食物链(农田到餐桌)，横跨所有的食品部门，在各成员国之间，在欧盟的内、外部，在国际和欧盟的决策机构，以及在政策制定周期的所有阶段。

　　3 国外农产品标准监管的启示

　　3．1 农产品标准体系是监管的基础

　　总体来说，西方发达国家的农产品标准种类繁多，要求较为具体，具有很强的可操作性和可检验性，涉及到食用农产品的生产、加工、销售、包装、运输、储存、标签、品质、等级，食品添加剂和污染物，最大兽药残留物允许含量和最大杀虫剂残留物允许含量等要求，以及特殊的具体规定，如海洋和淡水鱼及鱼产品的有关标准、新鲜水果和蔬菜及加工水果和蔬菜的有关规定、有机产品和转基因产品的有关标准、可可产品和巧克力产品的有关标准，甚至还包括农产品进出口检验和认证制度，农产品取样和分析方法等方面的标准规定。

　　西方发达国家农产品标准体系一个最大的特点就是系统化，体现在：从生产领域到加工、到贸易(从农场到餐桌)等都具有内在的制约和连带关系，标准较为完善；不同的领域或部门都尽量做到各自所推行的标准不存在明显的冲突。在制定农产品标准时，大多数是根据本地市场需求规模、上下游流通形势决定的：农场生产，超市化销售，农产品标准与运输过程的机械化程度等。农产品生产从选种开始，就考虑到加工和销售的要求，必要的时候还会牺牲一下消费者的口味。

　　美国、欧盟等国家的大多数农产品质量标准在制定的开始就注重与国际接轨，注重参照国际标准和国外先进的标准(如食品法典委员会的食品标准，国际有机运动联盟的有机食品标准等)，一开始就融入到国际标准行列和适应国际市场要求。同时又结合本国或地区的具体情况加以细化，既符合本地实际情况，又具有可操作性。

　　在制定农产品标准时，西方发达国家还充分发挥农产品标准权威管理机构的职能，一方面积极处理和协调不同的利益集团在标准制定、修订和实施过程中的利益冲突，沟通农产品标准制定、检测等不同的管理机构以及监督、检测和监测机构的工作；另一方面通过与各种政府职能机构的分工合作(或隶属于某个政府部门)，广泛吸收农业生产者和农产品经营者参与农产品标准的制定。同时，对生产者、农产品经营者就标准化工作的意义和关键技术进行深入宣传、教育和培训，保证标准化工作的顺利展开。

　　3．2 农产品标准体系及相应的监管体系应力求简化

　　发达国家农产品监管体系由于监管部门之间的职能交叉与重叠，导致各部门行动难以协调，尤其在应对突发事件上缺乏足够的能力。近期发生在欧盟的二恶因事件也只有通过推迟其它领域的工作来解决，这种能力的缺乏已经导致的后果不但推迟了委员会的法律进程，而且延缓了对消费者健康问题的反应能力，同样也阻碍了工商业的发展。

　　美国由于负责管理食品安全的权力分散于执行着35个法令的12个联邦政府机构中，机构过于庞大，效率低下，难以确保食品供给的安全性。因而，1998年克林顿总统发布了成立总统食品安全委员会的行政命令。该委员会的成员是农业部部长、商业部部长、卫生与公众服务部部长、管理与预算办公室主任、环境保护局局长、科学与技术政策办公室主任、总统国内政策助理以及国家政府重组联合会主席，目的在于建立无缝隙的基于科学原理的食品安全体系。

　　目前欧盟对食品安全法律的改革已经列入了计划，拟对欧盟维持了25年之久的食品安全卫生制度进行根本性的改革，决定将食品链中所有食品经营者对食品安全负首要责任，并且考虑到欧盟现行的17项有关食品卫生要求的指令过于细致和复杂，新的法规将对其进行合并、简化、统一，力求制定一项统一的、透明的卫生政策，适用于从农场到餐桌的所有食品以及所有的食品经营者。

　　3．3 农产品标准监管要以科学和法律为依据

　　风险分析是西方国家食品安全政策的基础，欧盟的食品政策将建立在三项风险分析的运用之上：风险评估(科学建议和信息分析)、风险管理(管理与控制)和风险交流。风险评估是以获得的精确的、最新的、科学的数据为依据，包括流行病的信息、普通的数据和已披露的数据等等。该政策需要不断地受到检验。与此同时，该方法的发展具有透明性，所有的参与者(stakeholder)都可以为新的发展做出有益的贡献。

　　西方发达国家的标准体系法律化的特点非常明显，在标准的制定与实施时尽量赋予法律的内涵和给予法律的保证，技术要求与法律权威结合在一起。如美国食品召回是在政府职能部门的监管之下实施的强制行为，其依据是《联邦肉产品检验法》(FMIA)、《禽产品检验法》(PPIA)、《食品＼药品及化妆品法》(FDCA)、《消费者产品安全法》(CPSA)。

　　3．4 农产品质量监管的对象主要是食品生产和流通企业

　　不管美国还是欧盟，都力求通过市场机制的途径，充分调动企业自身的积极性来改善农产品质量。欧盟实行的食品安全可追踪系统和良好食品生产规范在发生农产品质量风险时，尽量保护生产经营者的利益，例如在出现“疯牛病”之后，英国政府和欧盟都对养牛场因捕杀而造成的损失给予赔偿。美国在执行食品召回制度时也尽量先让企业先行采取补救措施，这都体现了政府对于农产品生产经营者的保护。当然，需要指出的是，西方发达国家的这些政策都是在市场经济较为完善且绝大多数企业守法经营的情况下实施的。

　　3．5 农产品质量监管是保护国内农民和食品生产企业的一项重要措施

　　乌拉圭农业协定生效以来，世界各国为适应国民生活水平日益提高，以保障国民健康安全需要为目的，都通过制订种类繁多的检疫和卫生安全标准，逐步修改和完善了各种法律法规，从而建立起了一套行之有效的非关税壁垒，达到了限制外国农产品进口的真实目的。在贸易实践中，越来越多的新兴工业化国家(如韩国)也开始广泛利用农产品质量监管体系来保护国内市场。

　　作者：湖南农业大学商学院 贺明辉 曹 军

　　　　　湖南省农科院农产品加工研究所 卞建明