技术法规与标准协调发展

　　标准和技术法规对于社会、经济、贸易、技术发展的重要影响已经得到广泛认识，随着我国建立并完善社会主义市场经济体制和经济全球化的趋势，标准和技术法规是否能充分发挥各自的作用并相互支持对于社会、经济、贸易、技术的发展已显得至关重要。这一形势呼唤着新型的标准与技术法规关系的确立和所依附的环境条件的成熟。

　　一、技术法规与标准的定位、差异及其联系

　　1．对标准的定义
　　WTO／TBT规定：
　 ①标准只涉及产品或相关的加工和生产方法方面；
　 ②标准被定义为自愿性文件；
　 ③制定标准除建立在协商基础上以外；还包括建立在非协商一致基础上的文件。

　 我国规定：
　 ①标准包括产品、加工方法，也包括服务领域；
　 ②标准可以是推荐性的，也可以是强制性的；
　 ③制定标准应是建立在协商一致的基础上。

　　2．WTO／TBT中技术法规和标准的异同点

　 WTO／TBT中关于技术法规和标准的定义如下：
　 技术法规：强制执行的规定产品特性或相应加工和生产方法的包括可适用的行政管理规定在内的文件。技术法规也可以包括或专门规定用于产品、加工或生产方法的术语、符号、包装、标志或标签要求；

　　标准：由公认机构批准的，非强制性的，为了通用或反复使用的目的，为产品或相应加工生产方法 提供规则、指南或特性的文件。标准也可以包括或专门规定用于产品、加工或生产方法的术语、符号、包装、标志或标签要求。

　　从上述定义看，WTO／TBT自身关于技术法规和标准的表述，既有相同的部分，也有不同的部分。

　　相同部分：它们规定的内容都有产品特性、相应的加工或生产方法、相应的术语、符号、包装、标志或标签要求。

　　不同部分：
　 ①技术法规是强制执行的，标准是自愿、非强制性的；
　 ②技术法规中含有行政管理性规定，标准中没有；
　 ③技术法规是具有立法权的机关批准发布；标准则由公认机构(包括民间机构)批准公布；
　 ④技术法规可以只做出原则规定，具体技术内容可采取引用相关标准的方式，标准往往是规定具体技术内容。

　　我国关于技术法规和标准性质的演变

　 (1)技术法规
　 “技术法规”(Technical Regulation)一词来源于WTO／TBT协定，是我国翻译成中文的习惯性叫法。在我国的现行法律、法规体系中，没有“技术法规”这个名词。但根据WTO／TBT协定中“技术法规”的属性，我国的很多法律、法规和各部门、地方发布的规章以及我国的强制性国家标准、强制性行业标准和强制性地方标准等强制性要求是与之相类似的。

　　目前，强制性标准是我国“技术法规”的主要文件形式，这在我国加入WTO的谈判过程中和人世后WTO／TBT委员会对我国的过渡性审改中，都得到了广泛的承认。

　 (2)标准
　 改革开放后，我国标准化工作得到了空前的发展。但关于标准的性质随着改革开放的深入发生了一些演变。

　　1979年的《中华人民共和国标准化管理条例》的第十八条中规定：“标准一经批准发布就是技术法规，各生产、建设、科研、设计管理部门和企业、事业单位都必须严格贯彻执行……”。该条例虽然早已作废，但目前在一些标准化人员的意识中仍然残留着这一思想，具体表现就是新标准发布后，老标准就作废了。这种处理办法在《中华人民共和国标准化法》实施之前确实是这样做的，当时没有技术法规，就把“标准”当技术法规使用。而法律文件就是新的取代旧的。

　　1989年起实施的《中华人民共和国标准化法》第七条规定：“国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保证人体健康、人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。省、自治区、直辖市标准化行政主管部门制定的工业产品的安全、卫生要求的地方标准，在本行政区域内是强制性标准。”，

　　这一条明确地将我国的标准从过去“一经批准发布就是技术法规”的一种强制性标准，分成为强制性标准和推荐性标准两种。同时，在《中华人民共和国标准化法》第十四条中规定：“强制性标准必须执行，不符合强制性标准的产品禁止生产、销售和进口。推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用。”

　　《中华人民共和国标准化法》是经过近10年的改革开放后出台的，体现了当时逐步宽松和进步的经济环境，也经历了我国标准性质的演变过程。

　　(3)标准与技术法规的区别

　　对于两者之间的区别，我们可以进一步做如下比较：

　 ①技术法规和标准的制定主体不同，因而其法律效力也不同。技术法规是由立法机构、政府部门或其授权的其他机构制定并强制执行的文件，既可以是国家法律、政府法令，也可以是部门规章或其他强制性文件。技术法规虽然不是国家法律法规体系中的一个独立层次，却是其重要组成部分。而标准则是由标准化机构自行或组织制定的，是经公认机构批准、供通用或重复使用的非强制执行文件。

　　②与标准相比，技术法规除了关于产品特性或其相关过程和生产方法的规定之外，还包括适用的管理规定。

　　众所周知，《TBT协定》是从关贸总协定过渡到世界贸易组织过程中经过全面修订的协定。东京回合的《TBT协定》与乌拉圭回合的《TBT协定》(也就是WTO的《TBT协定》)相比有很大不同。在东京回合的《TBT协定》中，没有给出“技术法规”和“标准”的定义，在文本中也是两者未加区别地混述在一起。这是因为在20世纪60年代，世界各经济体经济技术发展的不平衡，由发达国家标准机构制定的“标准”表现为国际贸易壁垒中的主要形式，而技术法规的作用尚未凸显出来。随着世界经济的不断发展，各经济体的科学技术水平也在不断提高，特别是自东京回合《TBT协定》鼓励各缔约方采用国际标准作为其自行制定的标准的基础以来，标准在国际贸易中的壁垒作用在逐渐弱化。与此同时，各经济体以安全、健康、环保为目标、以强制性技术要求为手段制定出形式多样的技术法规，通过一些复杂的管理程式对其他经济体的货物贸易构成壁垒。标准对产品及其生产过程的技术要求是明确的、具体的，一般都是量化的，因此，其对进入国际贸易的货物的影响也是显而易见的。与之比较，技术法规的技术要求虽然明确，但通常是非量化的、宏观的，有很大的演绎和延伸的余地。因此，其对进入国际贸易的货物的壁垒作用是隐性的。由于标准的壁垒作用是显性的，而技术法规的壁垒作用往往是隐性的；标准的采用是自愿性的，而技术法规的实施则是强制性的。因此，在WTO的《TBT协定》的文本中将标准与技术法规拆分开来，着重对技术法规壁垒作用的限制，而将对标准的约束放到附件Ⅲ中。

　　③技术法规和标准出发点不同。制定技术法规的出发点是人本主义的，技术法规对产品的要求主要是为了保护人身安全健康，出于安全、健康、环保等考虑；而标准的制定则是“物本”主义的，其对产品的技术要求往往是为了提高劳动生产率、提高产品兼容性、保证产品质量等。

　　④技术法规和标准对国际贸易的影响不同。技术法规管辖范围内的产品必须符合技术法规的相关要求，否则禁止进口及在市场上销售；而不符合标准的产品可以进口或在市场上销售，只是由于与标准不符，难以得到消费者的认同，可能影响其销量。

　　⑤标准具有相对统一的、固定的特性，在理论上是可协调的，在实践上也能达到一定程度的一致，如欧洲协调标准、国际标准化机构和区域标准化机构的标准都是在协调一致的基础上产生的。而技术法规缺乏这种统一的、固定的特性，常常因国家与文化特性的差异而不同，而且涉及国家主权问题。因此，追求国家之间技术法规的一致性难度极大，除非国家之间出于政治目的需要联合，如欧洲各国组成的欧洲联盟。

　　⑥标准一般只针对某种产品、某项工艺，而技术法规不仅可针对某种产品，还可覆盖某一行业／领域。

　　二、建立健全标准与技术法规协调关系的基础条件

　　目前世界上各国和地区制定的法律法规中直接写入或引用标准内容的现象非常普遍，已经成为制定技术法规时惯用的一种模式。美国在其《联邦法规法典》(CFR)中大量引用了公认机构的标准。例如，第16篇一一商业实践中有关产品的安全标准、第40篇—一环境保护中有关污染，辐射等标准。英国政府与英国标准学会(BSI)签定了“联合王国政府和英国标准学会在标准方面的备忘录”。其中规定，今后政府各部门将不再制定标准，一律使用BSI制定的英国国家标准(BS标准)，特别是在政府采购规格及其制定的法律中要引用BS标准。在政府部门制定的技术法规和法令中，大量引用了BS标准。英国安全保健委员会制定的《关于引用标准的未来政策》中，就列举了500个工作安全、保健标准。德国政府在起草、制定有关法律、法规及规定时，尽量引用德国国家标准(DIN标准)，如建筑法、设备安全法等，每年在官方公报上发布为实施这些法规的有关条款而必须执行的DIN标准。法国国家标准(NF标准)中有不少安全等方面的标准通过法令形式发布并强制执行。根据法国法律规定，凡是政府机关或受政府补助的机关在订货和采购时，必须执行NF标准。目前在法国各级法规中，已有500多项条款引用了4500多个法国标准。日本政府在许多法律中都规定了所要执行的标准事项和相应的合格评定程序，如劳动安全卫生法、公路运输车辆法、消费生活用制品安全法、电气用品管理法、食品卫生法等。

　　从上述标准与技术法规相互作用的机理以及各国实践看，标准对于技术法规的制定和实施起到 了支撑作用；而技术法规的实施客观上推动了标准的应用。

　　以往，市场经济发达国家和地区制定技术法规时为了解决技术问题往往规定较详细的技术内容，不太重视利用标准机构的标准化成果和其在解决技术问题上的优势。这造成了两方面的问题，一方面由于技术法规对于技术问题规定得过细，而法规的修订由于需要经过必要的程序又不太容易，因而造成了对技术发展的限制；另一方面，法规制定机构要解决技术细节问题同样需要耗费相当的人力、物力和财力，这对于标准机构已取得的标准化成果是一种重复劳动和资源浪费，而且法规制定机构规定的技术细节，其合理性和权威性相对于技术上具有优势的标准机构的工作和成果可能会引起质疑。于是，市场经济发达国家和地区改变了以往的做法，采取下述立法模式，即技术法规仅规定安全、健康、环境保护等方面的基本要求，而所涉及的技术细节则通过指示性引用标准来解决；在没有适用的标准的情况下，法规机构委托标准机构制定相应的标准供法规所用。这种模式使技术法规和标准紧密联系起来。使标准和技术法规形成了一个统一、严密和灵活的体系，既保证了对于有关方面的基本保护要求，又给了技术发展的自由度。这种模式首推欧盟制定欧洲指令的“新方法”。欧共体以前将技术细节作为其指令的附件发布，自从1985年采用的“技术协调的新方法”，欧共体新颁布的指令仅规定有关的基本要求，而同时公布相关的欧洲协调标准作为满足指令要求的途径。“新方法”实施后在欧洲取得了很好的效果，其他一些国家也在尝试这种模式，例如，日本正在调整原来在法规中的技术基准内容，将这些技术基准内容从法规中拿掉，而代之以引用适用的标准。我国经济体制改革所处的阶段、经济技术发展水平等状况决定了要建立新型的标准与技术法规关系还不能一蹴而就，而且根据我国的历史文化特点、政治经济体制和法制环境等国情还需要在新模式中融人自己的经验和创
造性成果。

　　三、加强技术法规与标准协调关系的措施

　　标准与技术法规关系，可以看作是一个系统工程，它涉及到诸如市场经济体制完善的程度、法律制度的演进、政府职能的转变等诸多方面的影响，单纯依靠标准体制的调整很难达到预期效果，需要各方面协调共进，使得作为重要一方的标准体制的调整逐步递进最终水到渠成。围绕建立新型的标准与技术法规关系需要逐步完善如下基础条件，这些条件如果不能具备，新型的标准与技术法规关系也很难真正确立起来。

　　1．我国技术法规的建立和完善

　　我国在涉及安全、健康、环保方面尽管有比较完善的法律规定，但涉及到操作层面缺乏技术法规规范，使得法律的可操作性不足，政府不能有效地通过强制性措施依法维护国家安全和人身健康与安全等社会公共利益，从国内外贸易的角度看，难以建立起有效的市场准人制度。在此情况下，单纯依靠技术标准充当技术法规的做法，使得标准勉为其难，也造成了一直以来标准与技术法规的混淆不清(标准在制定目的、程序、内容、应用等方面与技术法规有着本质的区别，标准可以为立法所用，但不能视同为法律法规)。我国只有建立和完善技术法规，才能使标准回归市场属性。不然，标准不可避免地会承担起由于缺乏技术法规而代其行使职能的角色，而标准自身的特点决定了它难以承担这样的角色。

　　2．立法机构与标准机构联系机制的建立

　　联系机制可以保证立法机构与标准机构充分交换意见使立法和相关标准制定形成合力。一方面立法机构和标准机构可以互派代表参与对方的工作，最好是能以特定的身份参加到对方的具体相关的工作组之中，例如立法机构的具体立法工作组和标准机构的相关标准化技术委员会或起草组；另一方面，立法机构和标准机构应通过协议等方式保持稳固的联系，立法机构在制定法规时就引用的标准通知有关标准机构，有关标准机构则就法规所引用的标准的随后的修改或修订及时通知立法机构，便于立法机构掌握相关标准的最新情况，以做出及时的反应。另外，没有适用的现行标准的情况下，立法机构可以就所需的标准委托标准机构加以制定。

　　3．标准自身适用性的提高

　　标准的良好适用性是标准为立法所用的前提，如果标准适用性不好，立法就很难运用这样的标准，这就可能导致重新制定立法所需的标准，一方面延误了立法期限，另一方面增加了立法费用。提高标准制定的开放性、透明度、科学性、合理性是使标准适用性提高而能为技术法规所用的保障。一方面，从标准制定的程序上保证开放性和透明度，有效吸收各方面的意见于标准中，从而使引用该标准的技术法规得到顺利实施；另一方面，保证标准内容的科学性和合理性，才能保证引用该标准的技术法规的适用性，这对于技术法规实施的好坏起着至关重要的作用，因为法规相对标准是强制执行的，如果法规不适用，它对于社会的负面影响要比不适用的标准更大。

　　4．执法机构与标准机构联系机制的建立

　　执法过程中反映出的法律方面的问题不仅需要及时反馈到立法机构，涉及到相关标准的问题还需要反馈到标准机构，以使相关标准制修订能够满足立法的目标和需求。这就需要建立起执法机构和标准机构的联系机制。例如，标准机构可以吸收执法机构的代表作为相关标准化技术委员会的联络员或观察员。

　　5．合格评定制度的完善

　　合格评定是检验产品、过程或服务是否符合标准或技术法规要求的主要手段，它为技术法规是否得到执行提供判定方法。只有完善的合格评定制度才能促进标准的应用和技术法规的执行，否则标准与技术法规建立起的联系会由于缺乏后续实施措施而成为摆设。

　6．法律法规之间的协调性和所引用标准的协调性

　法律法规规章之间以及所引用的标准之间在范围上如果有交叉，需保持相互的协调，只有协调了，建立起来的标准与技术法规的关系才能良好的发展。我国“立法法”已经确立了一套立法协调机制，但在涉及标准间的协调方面缺乏协调机制。一方面，由于部分国家标准还未由国务院标准化主管部门统一制定，另外，行业标准由各行业主管部门制定，因此，国家标准间、国家标准和行业标准间、行业标准间一旦出现不协调的情况缺乏一个完整的协调机制，这不利于立法对标准的引用，如果立法一旦引用了不协调的标准，会造成法律法规规章的不协调。

　　综上所述，完善的社会主义市场经济需要标准在促进经济贸易和技术的发展上发挥充分的作用；在保障国家利益、社会公共利益和公民的利益方面需要技术法规发挥法律保障的根本作用。标准和技术法规虽然在制定目的、程序、实施等方面存在差异，但它们所共同具备的技术性使它们联系在一起，可以相互支持。这种良好的标准与技术法规的关系需要形成周遭相应的基础条件才能建立起来，而这些基础条件的形成需要各相关方面做出共同的努力。

　　(作者单位：河南省信阳市质量技术监督局)